Доклад №0200003012 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Първомай за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

№ 0200003012

*Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 258/14.12.2012 г. на председателя на Сметната палата

Общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет. Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.

Одитирани са областите „бюджетен процес”, „възлагане и изпълнение на обществени поръчки” и „управление и разпореждане с имоти ”.

Основните констатации и изводи от извършения одит са:

Спазени са нормативните изисквания и е приета Наредба за управление на общинския бюджет. С нея са определени условията и реда за съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на общинския бюджет и извънбюджетните сметки. Наредбата преповтаря нормативните актове и в нея не са определени отговорните за конкретните действия лица и звена на общината и не е актуализирана в съответствие с действащата правна уредба.

Бюджетът на община Първомай за 2011 г. е в размер на 11 889 657 лв. и е приет съгласно законовите изисквания, поотделно за делегираните от държавата дейности и за местните дейности. Извършени са законосъобразни промени на бюджета по реда на Закона за общинските бюджети (ЗОБ) и Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ).

През 2011 г. от общинския съвет не са определени второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и не са приети бюджетните им сметки, съгласно изискванията на ЗОБ (ред. ДВ, бр. 16/2011 г).

Администрирането на приходите от имуществени данъци и общински такси е в съответствие със законовите изисквания. През одитирания период е отчетено неизпълнение на собствените приходи от имуществени и други данъчни и неданъчни приходи, приходи от общински такси и от продажба на общински имоти. Към 31.12.2011 г. е увеличен размерът на несъбраните приходи с 2.5 пъти, спрямо несъбраните местни приходи към 01.01.2011 г. от такса за битови отпадъци, като причината е в промяната на данъчната основа за определяне на таксата за юридическите лица, съгласно изменението на Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ).

Разходите за външни услуги, текущ ремонт и капиталовите разходи са извършени по предназначение и в рамките на бюджета.

^…......................................................................................................................................................

Спазени са законовите изисквания и са приети вътрешни правила за възлагане и изпълнение на обществени поръчки. Вътрешните правила за провеждане на процедури по обществени поръчки са актуализирани през 2010 г. в съответствие с промените в нормативните актове. В тях не са определени лица, отговорни за упражняване на мониторинг и изпращане на информация до Агенцията по обществени поръчки (АОП) по изпълнението на договори за възложени обществени поръчки.

Спазени са нормативните изисквания, свързани с откриване на процедурите; документациите за участие; работата на комисиите за разглеждане, оценка и класиране на офертите. Договорите за обществени поръчки са сключвани с определените за изпълнители участници в процедурите и информацията за сключените договори е изпращана в нормативноопределените срокове в АОП.

При възлагането на обществени поръчки са установени някои несъответствия с нормативните изисквания. При провеждането на процедура за възлагане на обществена поръчка по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) в обявлението за обществена поръчка цената на документацията не отговаря на законовите изисквания. При проведена процедура по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) (отм.) са допуснати пропуски в работата на комисията за разглеждане, оценка и класиране на участниците. Не са спазени сроковете за изпращане на информация до АОП за приключило изпълнение на договори за възложени обществени поръчки по реда на ЗОП.

Възлагането на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) е в съответствие с нормативните изисквания. Спазен е нормативноопределения срок за изпращане на обобщена информация за 2011 г. за всички малки обществени поръчки, реализирани при условията на чл. 2 от НВМОП (отм.).

Договорите за възложени обществени поръчки са изпълнени в съответствие с клаузите в тях.

В съответствие с изискванията на Закона за общинската собственост (ЗОС), с решения на общинския съвет са приети вътрешни актове в областта на управлението на общинската собственост. Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (НРПУРОИ) и Наредбата за реда на управление на общинското имущество включено в общински търговски дружества и предприятия с общинско участие не са актуализирани съобразно измененията и допълненията в ЗОС и са установени противоречия със законовите разпоредби.

Взети са законосъобразни управленски решения във връзка с отдаването под наем на обекти – общинска собственост (помещения, язовир, и водоем) и разпореждане с имоти.

Не е определен начина за събиране на средствата за застрахователни вноски за имотите и вещите – публична общинска собственост, предоставени за ползване или на концесия. В нарушение на законовите изисквания, общински земеделски земи са отдадени под наем без търг и конкурс, не са включени в годишната общинска програма за управление и разпореждане с имоти – общинска собственост и за тях не са съставени актове за общинска собственост.

Спазени са изискванията на нормативните и вътрешните актове при застраховането на имоти – публична общинска собственост и внасянето в общинския съвет на отчет за състоянието на общинската собственост.

Въведените контролни дейности за изследваните области са адекватни, но не във всички случаи действат непрекъснато и последователно, в резултат на което са допуснати пропуски и нарушения.
Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ

1. 
   Основание за извършване на одита
   

На основание Заповед № ОД-2-030 от 05.03.2012 г. на заместник-председателя на Сметната палата и във връзка с изпълнение на Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2012 г. е извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Първомай за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г.

2. 
   Информация за одитирания обект
   

Община Първомай е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление на територията на общината. Към нея има 17 населени места. Общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет, с който се определят и осигуряват паричните средства за финансиране на местните и делегираните от държавата дейности.

Орган на изпълнителната власт в общината е кметът. Организацията на дейността и функционалните задължения на административните звена в община Първомай са регламентирани с Устройствен правилник за организацията и дейността на общинска администрация - Първомай, утвърден, на основание чл. 44, ал. 1, т. 17 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във връзка с чл. 11 от Закона за администрацията (ЗА). При осъществяване на дейността си кметът е подпомаган от двама заместник-кмета и секретар.¹

Структурата на общинската администрация за одитирания период включва 2 дирекции и 11 отдела. Звеното за вътрешен одит и финансовият контрольор са на пряко подчинение на кмета. Общата численост на персонала в общинската администрация към 31.12.2011 г. е 99 щатни бройки, в т.ч. с изборните длъжности в делегираните от държавата дейности.

Първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е кметът на общината, а второстепенните разпоредители с бюджетни кредити са 15.².

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи Ангел Атанасов Папазов, кмет на община Първомай.

3. 
   Цели на одита
   

3.1. Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности.

3.2. Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

3.3. Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с управлението и разпореждането с имоти – общинска собственост.

3.4. Да се оценят адекватността и ефективността на вътрешния контрол във връзка с управлението на бюджетните и другите публични средства, възлагането на обществени поръчки и управлението и разпореждането с общинско имущество.
4. Обхват на одита и ограничения в обхвата
В обхвата на одита се включват и трите изследвани области “бюджетен процес”, “възлагане и изпълнение на обществени поръчки” и “управление и разпореждане с имоти – общинска собственост” – управленски решения, разпореждане с имоти, въз основа на оценките на присъщите рискове “среден” и “висок” за всяка от областите.

Ограниченията в обхвата на одита произтичат от невъзможността в рамките на конкретния одит да бъдат обхванати всички въпроси и липса на достатъчен времеви и човешки ресурс.

5. 
   Критерии за оценка
   

При одита за съответствие при финансовото управление са използвани следните критерии за оценка:

1. Законосъобразност на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности.

2. Законосъобразност на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществените поръчки.

3. Законосъобразност на управленските решения във връзка с управлението и разпореждането с имоти – общинска собственост.

4. Адекватност и ефективност на системата за финансово управление и контрол (СФУК), осигуряваща спазване на нормативните изисквания.

Наредбата за управление на общинския бюджет в община Първомай е от 2004 г. и не е актуализирана с промените в нормативните актове. Преповтаря действащите (до 2004 г.) нормативни актове и в нея не са определени отговорните за конкретните действия лица и звена на общината. В Раздел „Общински дълг” от Наредба за управление на общинския бюджет е предвидено тази част да бъде променена след приемането на Закона за общинския дълг (ЗОД), но актуализация не е извършена. В наредбата не е предвиден раздел за управление на финансовите средства по проекти финансирани от Европейския съюз (ЕС).³

2.1. Бюджетът на община Първомай за 2011 г. е разработен и приет съгласно законовите изисквания, поотделно за делегираните от държавата дейности и за местните дейности, както и за извънбюджетните сметки и фондове на общината. Съставен е по пълна бюджетна класификация в съответствие с приходните и разходните параграфи, групи, функции и дейности, определени с Единната бюджетна класификация (ЕБК) за 2011 г. Определени са конкретните размери на бюджетните кредити.

Съгласно чл. 12 от ЗОБ, бюджета на общината е приет в законовоустановения срок. Първоначалният бюджет на община Първомай за 2011 г. е приет с Решение № 477 от 22.02.2011 г. на общинския съвет. Бюджетът възлиза на 10 877 611 лв. по приходите и по разходите.

С Решение № 52 от 17.02.2012 г., във връзка със Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на Закона за държавния бюджет на Република България за 2011 г. (ЗДБРБ), е приет уточненият годишен план на бюджета за 2011 г., в размер на 11 889 657 лв. по приходите и по разходите в т.ч.: за делегираните от държавата дейности – 6 525 825 лв.; за местни дейности 5 363 832 лв. и за дофинансирани държавни дейности – 776 235 лв. Средствата в частта на държавните дейности са приети в размера, съгласно определените със ЗДБРБ за 2011 г.

Към 31.12.2011 г. предоставената субсидия от централния бюджет е в размер на 7 802 754 лв.
2.2. С решението за приемане на бюджета за 2011 г.⁴, съгласно чл. 27, ал. 1 и ал. 2 от ЗОБ, от общинския съвет са предоставени правомощия на кмета при спазване на общия размер на бюджета: да изменя размера на бюджетните кредити за различните видове разходи в обема на общите разходи на една бюджетна дейност, без средствата за заплати, осигурителни вноски и стипендии в частта за делегираните от държавата дейности; да прехвърля бюджетни кредити за различни видове разходи в една дейност или от една дейност в друга в границите на една бюджетна група, без да изменя общия и размер в частта за местните дейности; да се разпорежда с резерва по бюджета; да кандидатства за средства по Структурни и други фондове на ЕС, по национални програми и други източници, за реализиране на годишните цели на общината за изпълнение на общинския план за развитие.

Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити са определени със заповед на кмета на общината от 2009 г.⁵ През 2011 г. с решение на общинския съвет не са определени второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и не са приети бюджетните им сметки, тъй като изменението на чл. 28, ал. 1 от ЗОБ е влязло в сила три дни след приемането на бюджета на Община Първомай с решение на Общинския съвет.⁶

Предоставената субсидия от централния бюджет за одитирания период е в размер на 7 802 754 лв.

На основание ЗУДБ, ЗДБРБ за 2011 г. и във връзка с изменения на нормативни актове, са извършени общо 89 корекции по бюджета на общината, от които 41 промени на бюджетните взаимоотношения с централния бюджет, 8 в резултат на получени трансфери от министерства и ведомства, 32 в резултат на направени дарения,
3 по решение на общинския съвет и 5 със заповеди на кмета.⁷.

Промените на взаимоотношенията с централния бюджет са отразени по приходната и по разходната част на бюджета, в частта на делегираните от държавата дейности и на местните дейности, в съответствие с законовите изисквания.

През одитирания период за управлението на бюджетните и другите публични средства в общината са вземани решения от общинския съвет в случаите, при наличие на законово основание и със заповеди на кмета на общината, в рамките на дадените му правомощия от общинския съвет.