Доклад №0200004012 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Шумен за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

№ 0200004012

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 031/31.01.2013 г. на председателя на Сметната палата

През периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. в Община Шумен са създадени условия и организация за изпълнение на дейностите от одитираните области - бюджетен процес, обществени поръчки и управление и разпореждане с общинско имущество. Въведени са и съществуват адекватни контролни дейности.

Управлението на рисковете не се осъществява съгласно приетата стратегия. Липсва изготвен и утвърден годишен план за задължително и специализирано обучение на персонала. Годишно планиране на задачите по възлагане на обществените поръчки с определени конкретни срокове и отговорни длъжностни лица за изпълнение не е извършено.

Кметът на Община Шумен е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити и със заповед е определил правата и отговорностите през одитирания период на 35 второстепенни разпоредители с бюджетни кредити.

Във вътрешни актове, регулиращи одитираните области са установени несъответствия с нормативни изисквания и неактуализирани правила.

Бюджетът на общината за 2011 г. е съставен съгласно нормативните изисквания. Представен е пред Сметната палата и Министерството на финансите със закъснение. Годишният уточнен план е общо 70 949 204 лв. по приходите и разходите. Извършено е изменение на бюджетни кредити и утвърждаване от ОбС на годишния уточнен план след приключване на текущата година. План-сметките на извънбюджетните средства и фондове за 2011 г. са приети от ОбС със закъснение. Отчетът на бюджета към 31.12.2011 г. е 60 766 729 лв. Предприетите действия за събиране на дължими данъчни и неданъчни приходи не са осигурили необходимите постъпления и дейността на общината е финансово затруднена. С най-голям относителен дял са несъбраните вземанията от ТБО и съответните лихви за закъснение, като най-големият длъжник е Община Шумен. Средства за погасяване на задължението на общината не са планирани по бюджета за 2011 г.

За определяне на такса „Битови отпадъци” е съставена план-сметка на разходите по видове дейности, които формално не са структурирани по законово определените дейности. Аналитична отчетност не е въведена и отчет на план-сметката за бюджетната 2011 г. не е съставен.

Допуснато е нарушение на чл. 56, ал. 2 от ЗОД при инвестирането на временно свободните средства от облигационния заем и невключване на договор за дългосрочен финансов лизинг в плана и отчета на общинския дълг.

Към края на годината Община Шумен отчита поети задължения без осигурено финансиране. Осъщественият контрол на сключени договори относно обезпечаване на тяхното изпълнение чрез договорираните размери и срокове на гаранциите за изпълнение не е ефективен.

При възлагането на обществени поръчки са установени нарушения във връзка с: липса на предварително обявяване; неправилно определяне цена на документация за участие, размер на гаранции за участие и на гаранции за изпълнение на договори; поставено изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, което не съответства на сложността на предмета на обществената поръчка; дейността на комисиите, непроведени процедури и несъбрани три оферти.

Управлението и разпореждането с общинското имущество е осъществено съгласно нормативните изисквания. Установени са нарушения във връзка с предоставяне на общинските жилища на общинско търговско дружество; извършена разпоредителна сделка и разпореждане с вещ; неправомерно настанено под наем в общинско жилище лице; неизпълнение на договорености по концесионен договор.

Управленските решения относно одитираните области са съобразени с нормативните изисквания и са насочени към изпълнение на поставените цели. Констатираните нарушения не са установени от въведените контролни дейности, което не осигурява в достатъчна степен съответствие на дейностите с нормативните изисквания и сключените договори.

1. 
   Основание за извършване на одита
   

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор за одитирания период носи Красимир Благоев Костов, кмет на Община Шумен.¹

Кметът на Община Шумен е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити и със заповед е определил правата и отговорностите през одитирания период на 35 второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.

Организацията на дейността и функционалните задължения на административните звена са регламентирани с Устройствен правилник на общинска администрация на Община Шумен (УП), утвърден от кмета на общината и в съответствие с приета от общинския съвет (ОбС) структура - обща администрация, структурирана в две дирекции, в т. ч. дирекция „Бюджет и финанси, и човешки ресурси” (БФЧР) и специализирана администрация, организирана в осем дирекции.

При осъществяване на функциите, кметът е подпомаган от петима заместник-кметове и секретар, които са назначени в съответствие с одобрената численост и структура на общинската администрация.²
3. Цели на одита

3.1. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на съответствието на бюджетния процес с приложимото законодателство и вътрешни актове.

3.2. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на спазването на законовите разпоредби за възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

3.3. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на спазването на законовите разпоредби по управлението и разпореждането с имуществото на общината.

3.4. Да се оцени адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол и вътрешен одит за всяка от изследваните области в съответствие със законодателството и вътрешните актове.
4. Обхват на одита, ограничения в обхвата

4.1. Бюджетен процес, изпълнение на приходи и разходи.

4.2. Възлагане и изпълнение на обществени поръчки.

4.3. Общинското имущество – управление, разпореждане, придобиване, актуване и надзор.

Предвид целите и обхвата на одита, резултатите от оценката на присъщия и контролния риск и ресурсната осигуреност (време и човешки ресурси) и поради големия обем на извършените операции, дейности, сделки и други, с цел постигане на ефикасност при одита по отношение на изследваните области са приложени одитни извадки.
5. Критерии за оценка

5.1. Законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, управлението и контрола на бюджетните и/или другите публични средства и дейности.

5.2. Законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, възлагането и изпълнението на обществените поръчки.

5.3. Законосъобразност на управленските решения във връзка с управлението и разпореждането с имущество.

5.4. Адекватност и ефективност на системата за вътрешен контрол, която да осигурява: спазване на законодателството, вътрешните актове и други правила, регламентиращи дейностите на одитирания обект в бюджетния процес, обществените поръчки и общинското имущество; надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативната информация; ефективност на дейностите на одитирания обект; опазване на активите и информацията; възможност за проследяване на управленските действия и решения; въведени контролни дейности и документиране на резултатите от тях; правила и процедури за организация и контрол на бюджетния процес.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ
І. Бюджет
1. Вътрешни актове

Финансовото управление и контрол в Община Шумен се осъществява чрез прилагане на Наръчник на Система за финансово управление и контрол на Община Шумен (СФУК) и приложенията към него (утвърден през 2005 г., посл. изм. със Заповед на кмета

В общината няма изготвен и утвърден годишен план за обучение за 2011 г. на служителите, с което не са изпълнени изискванията на т. 2.1 от приложение РИ 03-07-01-01 “Провеждане на обучение на персонала” към Наръчника на СФУК.

За одитирания период мисията, стратегическите цели и приоритетните задачи са дефинирани в Плана за стратегическо развитие на Община Шумен до 2013 г. Утвърдена е стратегия за управление на риска, с която е въведен ред за идентифициране, анализ и контролиране на рисковете, застрашаващи постигането на целите на Община Шумен. Определени са общите рискове, влияещи върху постигане на целите. Управлението на рисковете не е осъществено съгласно приетата стратегия. Рисковете не са оценени по показателите „влияние“ и „вероятност“, което не предоставя разумна увереност в адекватността на въведените контролните дейности.

През 2011 г. дейността по вътрешен одит в Община Шумен е осъществена от двама вътрешни одитори при утвърдена численост на сектор "Вътрешен одит" от 3 щатни бройки.

Въведени са адекватни контролни дейности в бюджетния процес – при обобщаване на информацията и съставяне на проект на бюджета, за спазване на сроковете за приемане и отчитане на бюджета, спазването на бюджетната дисциплина, процедури за разрешаване и одобряване, за разделяне на отговорностите, предварителен контрол за поемане на задължения и преди извършване на разходи, система на двоен подпис и други. Осъществени са тестове на контролните дейности, обхващащи всички етапи на бюджетния процес, приходи и разходи от такса „Битови отпадъци”, капиталови разходи, разходи, финансирани със средства от облигационен заем. Контролните дейности се изпълняват непрекъснато и последователно, и съгласно вътрешните правила на общината.³

В изпълнение на чл. 9а от ЗОБ, с решение на ОбС е приета Наредба за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (Решение на ОбС № 119 от /27.05.2004 г., с посл. изм. и доп. с Решение № 858/28.04.2011 г. и

При одита за съответствие на вътрешните актове с нормативните изисквания е установено:

1.1. Съгласно чл. 30, ал. 1 от НУРСИООБ общинският съвет определя второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. В чл. 2, ал. 2 от НУРСИООБ тези правомощия са дадени и на кмета на общината, което е в противоречие с изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗОБ.

1.2. В НУРСИООБ не са определени срокове за внасяне в ОбС на промените в общинския бюджет, с което не са изпълнени изискванията на чл. 18, ал. 1 от ЗОБ (изм. ДВ, бр. 16 от 2011 г.).

1.3. При определяне от ОбС на бюджетните кредити в разходната част на общинския бюджет – чл. 3, ал. 2 и чл. 11, ал. 1 от НУРСИООБ, не е предвидено разпределение по видове дейности и параграфи на средствата на делегираните от държавата дейности в съответствие със стандартите за делегираните от държавата дейности, определено с чл. 9, ал. 1 и чл. 11, ал. 1, т. 7 от ЗОБ.

1.4. Определянето от общинския съвет на бюджетните кредити за финансиране на текущи и капиталови разходи в местните и делегираните от държавата дейности е въведено като изискване както с чл. 3, ал. 2, така и с чл. 11, ал. 1, т. 1.2 от НУРСИООБ. Допуснато е повторение.

1.5. В чл. 12 от НУРСИООБ не е предвидена възможност за включване в капиталовия бюджет на общината на средства за реконструкция на дълготрайни активи и са включени средства за основен ремонт само на материалната база и инфраструктурата. Обхватът на бюджетните кредити за капиталови разходи, определен с чл. 9, ал. 3 от ЗОБ е стеснен.⁴
Липсата на оценка на определените общи рискове за постигане на целите на Община Шумен не предоставя разумна увереност за адекватността на въведените контролни дейности. Въведените в бюджетния процес контролни дейности се изпълняват непрекъснато и последователно, и съгласно вътрешните правила.

НУРСИООБ е актуализирана в съответствие с настъпилите промени в ЗОБ с изключение на следното: не са определени срокове за внасяне в ОбС на промени в общинския бюджет, не е предвидено прилагане на стандартите за делегираните от държавата дейности при определяне от ОбС на бюджетните кредити, стеснен е обхватът на кредитите за капиталови разходи, допуснато е наличие на повтарящи се и противоречащи си текстове.