Доклад международен консултативен съвет за българия доминик дьо Вилпен
IV.2. България в ЕС: определяне на национална европейска програма
Изтегляне 1.6 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- IV. 2.1. Оценка: необходимостта от национална европейска програма
- IV. 2.2. Предложения: Европейската програма като ключов приоритет за българското правителство
IV.2. България в ЕС: определяне на национална европейска програмаЧленството в ЕС означава участие на държавите членки в неговата институционална рамка, особено в процеса на вземане на решения. Активното членство изисква от държавите членки ясно да определят националната си европейска програма и да разработят формални и неформални механизми за взаимоотношения с европейските институции и държавите членки на ЕС. В случая с България сериозно безпокойство поражда фактът, че страната не се е подготвила за пълноправното си членство от самото начало на преговорите за присъединяване. Освен това, изработването на Механизма за сътрудничество и проверка и необходимостта да се провеждат структурни реформи като че ли насочиха цялата европейска програма изключително към въпросите на правосъдието и вътрешните работи. А трудностите, проявили се в управлението на средствата от ЕС, попречиха да се формулира и по нормален път да се изработи българска европейска програма. Като последица е почти невъзможно да се говори за наличие на българска правителствена европейска политика. IV. 2.1. Оценка: необходимостта от национална европейска програмаВ съответствие с горепосоченото европейската политика трябва да бъде първият приоритет на българското правителство, тъй като Европейският съюз представлява политическата, икономическата и социалната рамка, в очертанията на която ще бъдат защитавани българските интереси. Поради това, от първостепенно значение е да се определят осите на българската европейска програма, да се установят вътрешните ефективни механизми за координация, за да се гарантира нейната последователност и да се реализира всестранна и ефективна стратегия на всички институционални нива на ЕС, отговаряща на интересите на страната. През февруари миналата година правителството прие Годишна програма за участието на Република България в процеса на вземане на решения в ЕС26. Главната цел на Годишната програма е „да осигури основите за подготовката на българските позиции в обсъждането на приоритетността на въпросите на страната в европейската програма. Това е причина Програмата да се хармонизира със законодателната и работна програма на Европейската комисия за 2009 година и с 18-месечната програма на френското, чешкото и шведското председателство.” Това е нещо повече от стратегическа програма, определянето на политическите приоритети на българското правителство по отношение на ЕС прави този документ ръководство за българската позиция във връзка с програмата на Европейската комисия и програмата на председателствата на Европейския съвет. Годишната програма все пак даде някои индикации относно въпросите от програмата на ЕС, по които България ще съсредоточи усилията си през 2009 г. Тези въпроси са:
Както беше споменато вече, тези въпроси, макар и да са определено важни, едва ли могат да се идентифицират с българската национална европейска програма, т.е. с такива въпроси, които са: (а) жизнено важни за пълната интеграция на България в ЕС; и (б) по които поради жизнените си геополитически и стратегически интереси България трябва системно да играе активна и последователна роля при определянето на стратегиите и политиките на ЕС на всички равнища, структури и органи от институционалната рамка на ЕС. Следователно, ключовите области, които трябва да бъдат разгледани в тази европейска програма, са: Жизнено важни интереси за пълната интеграция в ЕС
Жизнено важни геополитически и стратегически интереси
Институционални въпроси на ЕС
Пълна интеграция в ЕС: жизнено важни интереси и приоритети Първата група приоритети е насочена, както вече беше казано, към укрепване пълноправното членство на България в ЕС. Без постигането на тези цели, или най-малкото на целите, свързани с изпълнението на целите по МСП и изграждането на здрава система за управление на средствата от ЕС възможно най-бързо, не е трудно да предскажем, че активното членство винаги ще бъде затруднявано и неговият пълен потенциал няма да се използва. В този смисъл следващото правителство като първи приоритет трябва да съсредоточи всички усилия за постигането колкото може по-скоро поне на изискваните минимални стандарти, определени в механизмите на ЕС за наблюдение и оценка. Паралелно с това трябва да се положат повече усилия, за да се постигне присъединяването към Шенгенското пространство. Както подчертахме в Глава II.2, по пътя на изпълнение на механизмите и системите, изисквани за присъединяване към Шенгенското пространство, възникнаха редица пречки. Тези пречки са пряко свързани със забавянето в изпълнението на различни тръжни процедури, в това число и на тези, необходими за постигане на инсталация на единна база данни за сигурност, известна като Шенгенска информационна система II. Тези забавяния можеха да застрашат влизането в Шенгенското пространство на определената дата – 2011 година. Освен това, фактът, че не е постигнат сериозен резултат в борбата срещу корупцията и организираната престъпност би могъл впоследствие да доведе до сериозни съмнения в надеждността и способността на българските власти да осигурят минималните стандарти за безопасност, изисквани за присъединяване към Шенгенското пространство и да интегрират собствената си управленска система в общата рамка на защита. Това изисква не само ангажираност по принцип с борбата срещу корупцията и организираната престъпност, но и България да покаже ефективно, че има воля и е способна да не толерира престъпните практики, които биха застрашили системата с недостатъчната си строгост в превенцията, разкриването и наказанието на корупционните практики и престъпления и на престъпните дейности на организирани групи. Както беше подчертано в Раздел III.3, присъединяването към ERM, като входно антре към евро-зоната, е жизнено важно за България. И то не само поради чисто икономически и финансови причини, които са съвсем очевидни, но също и по не по-малко очевидни политически причини. Присъединяването към ERM и еврозоната ще бъде несъмнено второто главно постижение на България в процеса на интеграцията й в ЕС, след присъединяването. По очевидни причини постигането на тази цел не е възможно без устойчиви усилия на правителството за изпълнение на правилните икономически и финансови политики, за контрол на инфлацията и прогресивно намаляване на външния дефицит, за инвестиции в образованието и човешките ресурси и за укрепване на здрава, ясна, конкурентна, ефективна бизнес среда, способна да привлича чуждестранни инвестиции. Борбата срещу корупцията и за премахване на бюрократичните практики е от първостепенно значение за присъединяването към ERM и еврозоната. Ясен знак за такова разбиране беше подаден вече от Европейската комисия с решението й да даде на Румъния исканата финансова помощ. Ясно беше заявено, че изпълнението на тази помощ е пряко свързано с напредъка, постигнат по изискванията на МСП, особено с напредъка в ефективната борба срещу всички видове корупционни практики. В заключение, върху тези три приоритета, които са пряко взаимно свързани, трябва да се съсредоточат основните усилия на българското правителство през следващия мандат. Както беше подчертано, изпълнението на тази конкретна национална програма трябва да бъде съпровождано от изграждане на рамка за сътрудничество с Европейската комисия и държавите членки, тъй като това е приоритет в голяма степен споделян от всички, и от основен интерес и за Съюза. Нито нагласата да се придържаме стриктно към дистанционното наблюдение-заплахи-санкциониране от една страна, нито гордият отказ да се изправим пред реалността, от друга страна, няма да помогнат да се въведат минималните европейски стандарти в българския политически, икономически и социален живот, което да позволи на страната да адресира реалната си европейска програма и да допринесе по свой начин за укрепване на европейския проект. Упражняване на активно членство: защита на жизнено важните геостратегически интереси Разработването на европейската програма на България, както казахме и преди, произтича пряко от специфичното геостратегическо положение на страната. Фактически, ако наложим една върху друга и анализираме различни карти, веднага става ясно, че България е разположена на кръстопътя на различни жизнени интереси, национални, на ЕС, на страни кандидатки за членство, на съседни държави, а също и на Русия. На първо място, страната е разположена на кръстопътя на сухопътните трансевропейски връзки с Турция и по-нататък с Централна Азия и Близкия изток. На второ място, тя е кръстопът на главните проекти за газопроводи, които свързват Югоизточна Европа с газовите източници в Русия и междусистемните връзки с Гърция и Румъния и в бъдеще ще бъде централен кръстопът за газопроводите Набуко и Южен поток. Историята и културата обвързват България с Русия. Изградени са и се поддържат силни взаимоотношения на доверие между властите и гражданите. Взаимното уважение, като оставим настрани конюнктурната политическа тактика, е това, което характеризира тези отношения. Това обстоятелство е много положителен актив за България, който може решително да допринесе за оформянето на политиките на ЕС към Русия. Това не означава непременно, че България ще играе главна, видима, първостепенна роля на „интерфейс” както при формулирането, така и в изпълнението на някои аспекти или по някои въпроси на тези сложни взаимоотношения. На този фон, в рамките на Инициативата Източно партньорство и други рамки България определено може да допринесе за преодоляване на руската естествена предпазливост и подозрителност към Източната политика на ЕС, която опасно се приближава до нейните граници. В бъдеще трябва и ще бъде постигнато взаимно разбирателство между ЕС и Русия. Предизвикателствата на икономическата взаимозависимост, уязвимостта пред цикличните икономически кризи, енергийната взаимозависимост, климатичната промяна, глобалният тероризъм и други са толкова важни, че няма друг изход, освен да се намери реципрочна плодотворна рамка за разбирателство и сътрудничество. Такова взаимно разбирателство може да бъде формирано с активния принос на България. Освен това, България е развила силни отношения с бившите съветски републики в Европа и Централна Азия: Украйна, Молдова, Азербайджан, Грузия, Армения и други. Тези отношения, които имат своята добавена стойност, също ще допринесат в бъдеще за изграждане на нужната рамка от отношения на доверие и сътрудничество между ЕС и тези страни. България има определено познание и опит в катализиращата роля на европейската перспектива за присъединяване, която ускорява установяването на демократичните принципи, икономическото развитие на страната и нейната политическа стабилност. Присъединяването към ЕС ще доведе до определена политическа етнорелигиозна стабилност и социално сцепление в страните от Западните Балкани и когато то се случи, това ще бъде голямо постижение в историята на Европа. България, заедно с другите държави членки в региона, може да изиграе основна роля в насърчаването на бързо и успешно присъединяване на бившите югославски републики в ЕС. Тази активна роля в развитието на някои политики на ЕС, по-специално на тези, насочени към региона и някои сектори, е от жизнено важен национален интерес за България. И това е така не само защото ролята е важна за осигуряване на политическа стабилност в региона и гарантиране на нормални доставки на енергия. Тя е важна и за икономическото развитие на България. Изграждането на стабилни политически рамки на разбирателство със съседните на България страни ще разкрие нови перспективи за подобряване и засилване на икономическото сътрудничество, на търговията, чуждестранните инвестиции, туризма и партньорствата на търговските компании в интерес на българската икономика. Структуриране и изпълнение на националната европейска програма В предстоящите години, ако правителството приеме и изпълнява такава европейска програма, механизмите за вътрешна координация и структурите, пряко участващи в това, трябва да бъдат добре организирани, за да могат както да осигурят ефективното и активно участие в институционалната рамка и инициативи на ЕС (отдолу нагоре), така и правилно изпълнение на политиките и правните актове на ЕС (отгоре надолу). Не е ясно дали в политическата класа и административните структури на правителството и в политическите партии съществува наистина правилно и точно разбиране на институционалната рамка на ЕС, на формирането и вземането на решенията в ЕС, на механизмите за изпълнение на политиките и начина на работа и постигане на компромиси. България участва нормално в структурите на ЕС, произведените от нея документи са впечатляващи, като например споменатия по-горе документ за позицията на България по основните въпроси на ЕС за 2009 година, но реалността показва, че отвъд формалното разбиране има доста повърхностни, неефективни и некоординирани усилия на компетентните структури, които не могат да защитят адекватно българските интереси, ползвайки необходимата подкрепа от сериозна, задълбочена професионална и техническа подготвителна работа. По отношение на деликатния въпрос за управлението на средствата от ЕС, усилията бяха главно или прекомерно определени на базата на убеждението, че проблемът се дължеше на лошата комуникация между българското правителство и Европейската комисия, което всъщност не беше главната причина. Отделните инициативи на най-високо ниво са необходими, за да се установи и развие политически диалог в интерес и на страната, и на Европейския съюз. Но те определено не са достатъчни. Интересите на Европейския съюз, представляван от Европейската комисия, са обезпечени от високо професионална и квалифицирана администрация, специализирана по въпросите на ЕС, а също и по националните въпроси, с повече от 50-годишен опит и доказани резултати. Защитата на националните интереси на равнището на ЕС изисква професионална и технически подготвена администрация и координирани действия на всички нейни структури, на всички нива в институционалната рамка на ЕС, под политическото ръководство на компетентните министерства, на министъра на външните работи и накрая – на министър-председателя, който представлява страната на най-високо равнище. Както подчертахме вече, слабостта на българската администрация е хоризонтален структурен проблем. В тази област обогатяването на знанието за вътрешните реформи и засилването на капацитета на държавните служители може да става под формата на обмен и сравнение на „водещи практики” за европейските координационни политики, както и за вътрешните и неформални механизми за реакция. Но, освен звеното, ръководено от българския представител пред Европейския съд, нито Министерството на външните работи, нито Министерството по европейските въпроси са поискали от държавите членки помощ за тази цел. Но, колкото и дълбоки да са структурните проблеми на административния капацитет, основната причина за липсата на адекватна адаптация на координационните механизми към предизвикателствата на ЕС, трябва да се търси и намира по-скоро в липсата на европейска стратегия или програма на българското правителство, отколкото в неговите неадекватни структури или капацитет. Такива механизми определено щяха да са вече изработени и внедрени да обслужват тази стратегия, ако имаше последователна и всестранна такава. Понастоящем на политическото ниво на координация Министерският съвет представлява изпълнителната власт, отговаряща за политиката на България по отношение на Европейския съюз като пълноправен негов член от 1 януари 2007 г. Правителствените координационни механизми прилагат по-скоро административна координация за сметка на политическата координация. След 2007 г. координацията се осъществява на две равнища: (а) работни групи, които въведоха новата култура на междуинституционално сътрудничество в българската администрация в рамката на въпросите за европейска интеграция; и (б) Съветът по европейските въпроси, който е междуинституционален орган, председателстван от министъра по европейските въпроси. Той работи на равнището на заместник-министри и отговаря за разработването и координацията на българската политика по европейските въпроси. Ако работните групи стигнат до консенсус по предложената българска позиция, тя не е необходимо да минава през Съвета по европейските въпроси и затова работните групи могат да изпратят позицията директно на постоянното представителство в Брюксел. Когато нито работните групи, нито Съветът по европейските въпроси стигнат до съгласие, тази позиция се изпраща в Министерския съвет. Трябва да отбележим, че този нов двустепенен механизъм на правителствена координация позволява повече политическа инициатива от страна на българските министри по европейските въпроси в близко бъдеще, макар и с по-малка степен на ефективно междуминистерско сътрудничество. По отношение на законодателната власт Народното събрание трябва да бъде информирано за дейностите на правителството в различните европейски институции, в които то участва. Освен това, Съветът по европейските въпроси трябва да кани председателя на парламентарната Комисия по европейските въпроси и представител на администрацията на президента на своите ежеседмични заседания. От юни 2002 година главният преговарящ от България в разговорите за присъединяването към ЕС е издигнат от заместник-министър на външните работи до министър по европейските въпроси, макар че това не включваше създаването на ново министерство. Но отговорностите на този пост изглежда, че отговарят повече на отговорностите на един заместник-министър, като той е повече част от формулирането на решенията, отколкото на вземането на решенията. Освен това, докато Министърът на външните работи участва в Съвета на ЕС по общите въпроси и външните отношения, няма разпоредби относно участието на Министъра по европейските въпроси в някой от съветите на Европейския съюз. И въпреки че на министъра по европейските въпроси е възложена координацията на дейностите, свързани със сътрудничеството с Механизма за сътрудничество и проверка за България, тази длъжност не позволява реална и ефективна координация. Колкото до заместник-министрите на външните работи, длъжност в рамките на кабинета на всеки министър в българското правителство, която по никакъв начин не може да се сравни с длъжността държавен секретар в други европейски страни, те се смятат по-скоро за част от администрацията, отколкото от политическия механизъм за координация. В допълнение, през април 2008 г. беше назначен заместник министър-председател, който да отговаря за координацията и контрола на правителствените действия по отношение на усвояването на средствата на ЕС, включително и за отношенията с европейските институции и с държавите членки, което като цяло намали компетенциите на министъра по европейските въпроси в координацията и изпълнението на всестранна европейска програма. IV. 2.2. Предложения: Европейската програма като ключов приоритет за българското правителствоЕвропейската политика не може да бъде някакъв цикличен избор, който излиза на преден план само при предизвикателства на присъединяването или при структурни проблеми в българската рамка на правителствената политика. България трябва да надгражда върху направените досега усилия и да се поучи от натрупания опит през почти две и половина годишното й членство, за да формулира ясна европейска политика, да може да допринесе за процеса на европейска интеграция, да се изправи срещу предизвикателствата и да се възползва от възможностите и предимствата, за да защити жизненоважните си интереси. Както казахме преди, тя трябва да идентифицира и формулира нужното равенство, при което печелят всички и което гарантира успеха на членството в ЕС. Европейската политика трябва да е национална политика, оформена според жизненоважните национални интереси, да не бъде предмет на и да страда от конюнктурен политически дебат, да бъде бронирана срещу партийно-политическите интереси на всички и определено да не бъде изключителна собственост на правителството. В този смисъл, предстоящото 41 Народно събрание трябва да обсъди, по инициатива на следващото правителство, като приоритет на националната политика европейската политика на страната, която може да се състои от посоченото в настоящия доклад или друго. Дебатът трябва да доведе до национален консенсус по някои принципи и политики. Дебатът трябва да излезе от тези принципи и да навлезе в контрола на изпълнението от правителството на защитата на тези принципи на равнището на ЕС. Националния консенсус би бил не само от огромно политическо значение, тъй като би доказал зрелостта и отговорността на политическите сили в определяне и защита на интересите на нацията и би показал техният категоричен ангажимент с европейския проект. Неговото утвърждаване от всички политически сили също би допринесло за създаването на стабилна и професионална структура, готова да служи на всяко правителство на власт, независимо от политическата му окраска. Наред с определянето и изпълнението на европейската програма, новото разбиране и управление по европейските въпроси трябва да намери конкретно отражение в процедурите на координация, както политически, така и технически и в изпълнението на необходимите структури, които да подкрепят ефективно политическите действия. Макар да не е било част от практиката на последното правителство във вътрешната му организация и структуриране, би било препоръчително да се създаде под политическото ръководство и при координацията от страна на Министъра на външните работи, поста на държавните секретари с компетентност да изпълняват политиките на правителството в различни области на общата политика на външните работи. Такава организация, възприета от други държави членки, се адаптира перфектно към модерната визия за политика на външните работи, особено в областта на европейските въпроси, които изискват бърз отговор на неочаквани предизвикателства, участие в множество форуми и институции и защита на националните интереси по голямо разнообразие сложни въпроси. Делегирането на държавните секретари на компетентности да изпълняват секторни политики би позволило на министъра да съсредоточи усилията си и уменията си върху най-важните аспекти на външната политика на страната, заедно със или допълвайки действията на министър-председателя. В този смисъл фигурата на държавния секретар за ЕС би следвало да се създаде като се дефинират функциите му – политическа отговорност за изпълнението на националната европейска политика, съгласуване на българската позиция по политиките и инициативите на ЕС и в случая със Съвета – двустранните отношения с други страни от ЕС, както и с кандидатстващи страни – наред с останалите политически отговорности, свързани с европейските въпроси. Държавният секретар трябва да замества министъра на външните работи по въпроси, свързани с ЕС, когато е необходимо. Държавният секретар трябва да съгласува на политическо равнище, с другите държавни секретари от различните министерства, позицията на България по въпросите на ЕС. Както е предвидено в сегашните съгласувателни процедури на правителството, в случай на несъгласие въпросът се отнася до Министерския съвет. Както подчертахме по-горе, към държавния секретар по въпросите на ЕС ще бъде създадена специална дирекция с компетентност в съгласуването и координацията между министерствата и държавните органи, отговарящи за изпълнението на политики и действия, попадащи в обхвата на МСП и в установяването на нужните отношения с институциите на ЕС, по-специално с Европейската комисия. Предвид обхвата и значението на политическите области, за които отговаря, държавният секретар трябва да участва редовно в заседанията на Министерския съвет. Специалната дирекция за европейските въпроси ще трябва да отговаря за вътрешната техническа координация във връзка с всички европейски въпроси, както и за координацията с постоянното представителство към ЕС, с други структури на Министерството на външните работи, участващи в други въпроси на политиката, с политическия кабинет на министъра на външните работи и с политическия кабинет на министър-председателя. Сегашните структури на Министерството на външните работи, работещи по въпросите на ЕС, трябва да бъдат интегрирани в тази дирекция, поставена под отговорността на държавния секретар. Представляването на страната пред Европейския съд също трябва да бъде интегрирано в тази дирекция. Държавният секретар следва да поеме нормалното представляване на правителството пред европейските институции и да служи като пункт за контакти за тези институции вътре в правителството. Паралелно с това, сегашната структура, създадена с назначаването на заместник министър-председател за управлението на средствата от ЕС, може да бъде заменена с държавен секретар в Министерството на финансите, което е най-подходящата министерска структура за централизиране на управлението на средствата от ЕС. Политическите кабинети на всички министерства, както и политическият кабинет на министър-председателя трябва да имат по един съветник по въпросите на ЕС, който да помага и съветва министър-председателя и министрите и техните политически кабинети по въпросите на ЕС, които са в обхвата на тяхната компетентност. Същото трябва да стане и в политическия кабинет на председателя на Народното събрание. Постоянното представителство трябва да бъде главното изпълнително звено по българската европейска програма, което да служи като двупосочен канал за информация за българското правителство в Брюксел, в Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз. В Европейската програма на българското правителство следва да се впишат редовни контакти с Европейската комисия и нейните служби, както и с Европейския парламент. Българското правителство трябва също да поддържа чести контакти и с малка група държави членки на базата на съседството вътре в рамките на Европейския съюз, като изработват съвместна политическа програма, насочена към защита на общите интереси по въпроси, по които Европейският съюз има право да взема решения. Тази задача, която трябва да бъде изведена на преден план от министър-председателя, в сътрудничество с министъра на външните работи и постоянното представителство в Брюксел, ще цели да избегне политическата изолация, която България изпитва напоследък. Каталог: pub pub -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование pub -> Съдържание pub -> Съдържание уводни думи pub -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз pub -> Азбучен списък на преподавателите Изтегляне 1.6 Mb. Сподели с приятели:
|