Одитен доклад №0200008112 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Изпълнителната агенция „Електронни съобщителни мрежи и информационни системи”

№ 0200008112

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 257 от 17.10.2013 г. на председателя на Сметната палата

При одита са анализирани и оценени областите: организация на бюджетния процес и управленските решения във връзка с планирането, разпределението, изразходването и контрола на бюджетните средства, възлагане и изпълнение на обществени поръчки, по реда на ЗОП, и НВМОП (отм.), глава осем „а” от ЗОП и управление на имуществото на ИА ЕСМИС.

ИА ЕСМИС е юридическо лице на бюджетна издръжка, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в съответствие с чл. 2, ал. 1 от Устройствения правилник на Агенцията.

В резултат на извършения одит са направени оценки и изводи за финансовото управление на бюджетните средства и имуществото на ИА ЕСМИС за одитирания период.

В обхвата на одита не са включени специалните обществени поръчки, възложени по реда на Наредбата за възлагане на специални обществени поръчки и съгласно изискванията на Наредбата са възложени при специален режим, имотите – публична и частна държавна собственост са разгледани при спазване на Закона за защита на класифицираната информация.

Планирането, съставянето и утвърждаването на бюджетната сметка, необходима за осъществяване на дейността на ИА ЕСМИС за 2011 г. и за 2012 г. е извършено в съответствие с действащите нормативни актове. Взети са управленски решения при спазване на принципите за законосъобразност и добро финансово управление.

Извършените през 2011 г. и към 30.09.2012 г. корекции по бюджета на ИА ЕСМИС са законосъобразни и са осъществени в съответствие със законовите изисквания.

От изпълнителния директор на ИА „ЕСМИС” са утвърдени през м. март 2011 г. „Вътрешни правила за изграждане на системи за финансово управление и контрол в ИА ЕСМИС.” Със заповед на изпълнителния директор е определено длъжностно лице за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност при поемане на задължения и извършване на разходи. Извършено е идентифициране, оценка и класифициране на рисковете, определени са процедури за реакция на рисковете и е документиран процесът по управление на риска в Риск - регистър, в съответствие със ЗФУКПС.

През одитирания период, приходите за 2011 г. са в размер на 1 748 139 лв., а към 30.09.2012 г. са 100 706 лв. Създадена е добра организация за изпълнение, контрол и събираемост на приходите. Събраните приходи са законосъобразни и са в съответствие с нормативните изисквания.

През 2011 г. разходите възлизат на 15 797 711 лв., а към 30.09.2012 г. разходите са 8 965 359 лв. и са извършени при спазване на нормативните изисквания. При формирането, начисляването и изплащането на разходите за заплати и допълнителни възнаграждения на служителите от ИА ЕСМИС не са установени нарушения на законовите и подзаконовите нормативни актове. Средствата са в рамките на утвърдените натурални показатели относно числеността на персонала и определеният размер на месечната заплата за всяка категория на държавните служители. През одитирания период е осъществен предварителен контрол за законосъобразност на извършените разходи.

Дейността по възлагане на обществените поръчки по реда и условията на ЗОП, НВМОП (отм.), чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и глава осем „а” от ЗОП в ИА ЕСМИС осигурява прозрачност на решенията и действията по провеждането им.

Приетите и прилагани вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки съответстват на нормативните изисквания. Осъществяван е предварителен контрол преди подписване на договорите и на отделните етапи от изпълнението им. Проверените договори за обществени поръчки не са изменяни, с което е спазено изискването на ЗОП. Изплатените средства са в рамките на договорените.

При възлагане на една обществена поръчка по ЗОП е допуснато нарушение на законовите изисквания. Поставеното в обявлението изискване за оборот на участниците за последните три години не е съобразено с прогнозната стойност на обществената поръчка, поради което същото необосновано ограничава участието на лица в процедурата, в нарушение на чл. 25, ал. 5 от ЗОП. Методиката за оценка на офертите не съдържа точни указания за формиране на оценката по показателя „съответствие на офертата с техническата спецификация”, в нарушение на законовите изисквания.

При възлагане на обществена поръчка по реда на НВМОП (отм.) е допуснато нарушение на законовите разпоредби, като договорите са сключени преди влизане в сила на решението за откриването й, което е обжалвано пред КЗК и ВАС.

При възлагане на две малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) е извършено нарушение на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.), като изборът на изпълнител е извършен въз основа на две оферти.

Възлагането на обществени поръчки по реда на глава осем „а” от ЗОП, както и случаите, в които изборът на изпълнител по този ред е бил преустановен, съответстват на законовите изисквания.

През одитирания период, осъществяваните контролни дейности, свързани с приемането на работата по изпълнението на договори са действали ефективно.

За одитирания период, управлението на предоставените на ИА ЕСМИС имоти е в съответствие с нормативната уредба. Въведените регистри и съставените досиета на имотите – публична и частна държавна собственост, предоставени за управление на ИА ЕСМИС съдържат цялата информация за актуалното им състояние.

Към края на одитирания период, част от актовете за държавна собственост не са актуализирани. Предприети са действия за издаване на актуални актове за собственост.

Към 30.09.2012 г. не е извършена обезценка на имотите на ИА ЕСМИС, в нарушение на т. 16.24 от ДДС № 20 от 14.12.2004 г. на МФ и раздел V, т. 4.2. от Счетоводната политика на ИА ЕСМИС. Част от имотите са заведени по баланса на ИА ЕСМИС с ниски стойности.

Дейността на звеното за вътрешен одит е в съответствие с изискванията на нормативните актове, включително на структурата и създадената документация.
Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита

Одитът е осъществен на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата (ЗСП) и във връзка с изпълнението на Програмата за одитната дейност на Сметната палата (СП) за 2012 г. и Заповед № ОД-2-081 от 14.09.2012 г. на Валери Апостолов - заместник - председател на СП.

Изпълнителна агенция "Електронни съобщителни мрежи и информационни системи" изгражда, поддържа, развива, експлоатира и управлява Единната електронна съобщителна мрежа на държавната администрация и за нуждите на националната сигурност, която е част от Интегрираната комуникационно-информационна система за управление на страната и въоръжените сили при обявяване на извънредно положение, военно положение и/или положение на война. Мрежата осигурява електронни съобщения и за нуждите на администрациите на органите на държавна власт, органите на местното самоуправление и юридическите лица, разпоредители с бюджетни средства, създадени със специален закон. Агенцията развива и управлява центрове за данни, автоматизирани информационни и управляващи системи, включително необходимото оборудване, когато такива са изградени в изпълнение на проекти и програми в областта на информационното общество, както и управлява нужния преносен капацитет.

Изпълнителният директор на ИА ЕСМИС е орган на изпълнителната власт, който изпълнява, координира и контролира провеждането на държавната политика в областта на осъществяването на съобщения за осигуряване на държавното управление и националната сигурност на Република България.

ИА ЕСМИС е юридическо лице на бюджетна издръжка, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в съответствие с чл. 2, ал. 1 от Устройствения правилник на Агенцията.

При изпълнение на функциите си изпълнителният директор се подпомага от заместник изпълнителен директор.

През одитирания период е извършена промяна в Устройствения правилник (УП) на ИА ЕСМИС (ДВ, бр. 28 от 2012 г., в сила от 06.04.2012 г.), като в структурата на Агенцията са създадени седем нови дирекции специализирана администрация. След промяната в структурата на ИА ЕСМИС, дейността на Агенцията е организирана в три дирекции обща администрация и седем дирекции специализирана администрация.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор за одитирания период носи Христин Петков – изпълнителен директор на ИА ЕСМИС.
3. Цели на одита

1. Да се оцени законосъобразността на управленските решения, свързани с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните средства;

2. Да се оцени законосъобразността на прилагането на разпоредбите на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки

(НВМОП) – отм.;

3. Да се оцени законосъобразността на управленските решения, свързани с придобиването и управлението на имуществото в ИА ЕСМИС;

4. Да се оцени адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол и вътрешния контрол за всяка от изследваните области в съответствие със законодателството и вътрешните актове.

В обхвата на одита са включени:

1.1. Управленските решения, свързани с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните средства;

1.2. Управленските решения, свързани с организацията при възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.).

1.3. Управленските решения, свързани с придобиването и управлението на имуществото в ИА ЕСМИС;

1.4. Управленските решения, свързани с функционирането на системите за финансово управление и контрол в ИА ЕСМИС.

2. Определени са следните ограничения в обхвата на одита:

2.1. Специалните обществени поръчки, възложени по реда на Наредбата за възлагане на специални обществени поръчки и съгласно изискванията на Наредбата са възложени при специален режим (при спазване на условията за достъп до класифицирана информация, прилагане на специалните мерки за сигурност и др.).

2.2. Имотите – публична и частна държавна собственост са разгледани при спазване на Закона за защита на класифицираната информация, предвид характера на съдържащата се в досиетата информация.
5. Критерии за оценка

При одита за съответствие при финансовото управление на ИА ЕСМИС са използвани следните критерии:

1. 
   Съответствие на управленските решения, свързани с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетната сметка със законовите изисквания;
   
2. 
   Съответствие на управленските решения, свързани със спазване на законовите разпоредби при възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.);
   
3. 
   Съответствие на управленските решения във връзка с управлението на имуществото на ИА ЕСМИС с нормативните изисквания;
   
4. 
   Съответствие на управленските решения, свързани с функционирането на системите за финансово управление и контрол и вътрешния контрол в ИА ЕСМИС.
   

Изпълнителна агенция „Електронни съобщителни мрежи и информационни системи” съставя и изпълнява бюджетна сметка, която се утвърждава от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.

В ИА ЕСМИС, при подготовката на проектите на бюджети за 2011 г. и за 2012 г. и на тригодишните прогнози за периода 2011 г. – 2013 г. и 2012 г.– 2014 г. не са въведени правила, регламентиращи организацията на бюджетния процес.

Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 7 от Устройствения правилник на ИА ЕСМИС, главният секретар организира подготовката на бюджета на Агенцията. Съгласно чл. 15, т. 2 от правилника, дирекция „Финанси, счетоводство и бюджет” организира, разработва и съставя проектобюджета и бюджета, поименните списъци на инвестиционните програми и документацията за капиталовите разходи, подготвя предложения за корекции и изготвя анализи и справки за изпълнението на бюджета. Задължения по отношение разработването на бюджетната прогноза и съставянето на бюджета по политики, програми и структурни звена са вменени на директора на дирекция „Финанси, счетоводство и бюджет” и на началника на отдел „Бюджет” чрез длъжностните им характеристики¹.

През 2012 г. са утвърдени² „Вътрешни правила за организация на бюджетния процес”. Правилата регламентират отделните етапи на бюджетния процес – съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета, както и организацията на дейностите в Агенцията на всеки етап, след получаване на указанията на МТИТС.

През 2011 г. и 2012 г., със заповеди³ на изпълнителния директор се определят екипи за управление на програми, изпълнявани от ИА ЕСМИС и програмни ръководители. Програмните ръководители, съвместно с дирекция „ФСБ” изготвят в нормативно определените срокове месечно разпределение на средствата по утвърдения бюджет по програми, по елементи на разходите, при съобразяване с осъществяваните дейности и проекти. Ръководителите на програми текущо извършват съгласувателни действия и заверяват с подписа си всички документи, свързани с извършването на разходи по съответните програми, както и изготвят периодични и годишни доклади за степента на изпълнение на програмите. Съвместно с директора на дирекция „ФСБ” предлагат извършване на компенсирани промени на кредитите между елементите на разходите по програми.

От изпълнителния директор на ИА „ЕСМИС” са утвърдени през м. март 2011 г. „Вътрешни правила за изграждане на системи за финансово управление и контрол в ИА ЕСМИС.⁴ Със заповед⁵ на изпълнителния директор е определено длъжностно лице за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност при поемане на задължения и извършване на разходи. Определено е и длъжностно лице, което го замества при неговото отсъствие.⁶ Извършено е идентифициране, оценка и класифициране на рисковете, определени са процедури за реакция на рисковете и е документиран процесът по управление на риска в Риск - регистър, в съответствие със ЗФУКПС. От изпълнителния директор на ИА ЕСМИС са утвърдени „Вътрешни правила за управление на риска”. ⁷

Бюджетната процедура за 2011 г. стартира с Решение № 150 от 19.03.2010 г. на Министерския съвет. В изпълнение на решението, от министъра на финансите са изпратени до министерствата бюджетни насоки за съставяне на проект на годишните им бюджети и бюджетните прогнози за периода 2011 г. – 2013 г., като са определени и срокове за тяхното представяне⁸. С Решение № 558 от 29.07.2010 г., МС одобрява основните допускания и бюджетната прогноза за периода 2011 г. – 2013 г., както и разходните тавани по първостепенни разпоредители с бюджетни кредити.

От първостепенния разпоредител - МТИТС са изпратени указания и е определен срокът за подготовка на бюджетните прогнози за периода 2011 г. – 2013 г. и на проекта на бюджетна сметка за 2011 г.⁹ Определени са разходните тавани за ИА ЕСМИС за всяка година от тригодишната прогноза. За 2011 г., определеният таван на разходите е 12 442 324 лв.

Експертите от дирекция „Финанси, счетоводство и бюджет” на ИА ЕСМИС изготвят указания до програмните ръководители,¹⁰ с които конкретизират сроковете и вида на документите, които попадат в обхвата на съответната бюджетна разработка. Програмните ръководители представят дейността си в доклад,¹¹ който е част от програмния формат на бюджета.

Проектът на бюджетна сметка на ИА ЕСМИС за 2011 г. и тригодишната бюджетна прогноза са изпратени на МТИТС в срока, определен от първостепенния разпоредител с бюджетни кредити.¹² В прогнозата за 2011 г. са предвидени разходи в размер на 12 442 324 лв., от които 12 242 324 лв. – ведомствени разходи и 200 000 лв. – администрирани разходи. С най-голям размер в проекта на бюджетна сметка за 2011 г. са разходите за персонал – 6 510 287 лв. Разходите са предназначени за изпълнение на целите по три програми и по Програма „Администрация”.

Проектът на бюджетната сметка на ИА ЕСМИС за 2011 г. и тригодишната бюджетна прогноза са разработени по елементи на Единната бюджетната класификация (ЕБК) и по политики и програми, в съответствие с изискванията на РМС №150/19.03.2010 г. При разработването на бюджетната прогноза и проекта на бюджетна сметка за 2011 г., са спазени изискванията на Раздел ІІІ от БЮ 2/03.08.2010 г.