Св. Кл. Охридски

Директор на Института по Европейско право,

член на Асоциацията по Международно право – Лондон

секретар-ковчежник на Българската асоциация по Международно право

Гражданството на ЕС е един от най-свързаните с ежедневието на обикновения европеец въпроси. Разбираемо, това е въпрос, който вече сериозно вълнува и българската общественост – но който традиционно се разглежда в българската правна или популярна литература накратко и само в най-основни щрихи¹.

Няма да е пресилено, ако приемем, че и в европейската правна литература институтът на гражданството на ЕС е сравнително слабо разработван² – навярно и поради отсъствието в него на някаква особено съществена и видима научна провокация. Дали това е така според мен е спорно, доколкото дори само уникалната природа на европейското гражданство, което принципно се отличава от националното, представлява сериозна научна провокация.

Във всички случаи, обаче, безспорно е, от една страна, че гражданството на ЕС засяга пряко всички национални граждани – и като такива и всички българи, а от друга страна – че това е проблем с изключително широко и ежедневно практическо приложение. Поради това неговото изучаване, познаване и правилно разбиране са от несъмнена важност.

Настоящото кратко изследване не може само да се справи с тази задача. То е само опит за въведение в изненадващо обширната и смея да твърдя интересна материя на гражданството на Европейския съюз и съставляващите го права, особено като се вземе пред вид концепцията за свободата на движение на лицата като неделима част от този институт, както си позволявам да я разглеждам по-надолу.

За да бъде това изследване относително широкообхватно и практически полезно в неговата Част І ще бъдат направен кратък, но необходим прочит на вътрешната логика и историческото развитие на идеята за европейското гражданство, неговите особености и правна уредба, за да може Част ІІ да бъде посветена по-подробно на неговото съдържание, включващо икономически (като първи по време и по важност) и политически (като важни допълващи) права на европейските граждани, произтичащи от Общностния правопорядък.

За да бъде това изследване полезно и на академичните среди, ще бъде приложена библиографска справка, в която решенията на Съда на Европейските общности ще бъдат посочвани на френски език, включително и защото това е неговият работен език.

Жан Моне³

Година по-късно докладът “Към европейско гражданство” предлага въвеждането на “специални права” за гражданите на държавите-членки – политически и социални права. Ръководена от Лео Тиндеманс, работната група предлага разгърнат и задълбочен анализ, останал в историята като “Доклада Тиндеманс”. Всъщност този доклад се опитва да се справи с един очертал се като съществен проблем на вече двайсетгодишната интеграция – неучастието в нейната конструкция на тези, за които всъщност тя е предназначена и които са субекти на нейното функциониране – хората...

Официалното начало е поставено. Споровете “за” и “против” и още повече “дали” и “как точно” са енергични и плодородни.

През лятото на 1979 г. европейците за първи път гласуват за... международен орган. Наистина не особено активно, без неудържим ентусиазъм – но реално. Първите пряко избрани европейски депутати са овластени да представляват “европейските народи” в управлението на “европейските общности”. Активно или не, убедено в историческото значение на акта или не – европеецът става пряк участник в европейското изграждане.

През юни 1990 г. Европейският съвет в Дъблин вече спокойно може да постави на глас същностния въпрос: Как Съюзът да включи и разшири понятието за общностно гражданство в контекста на гарантирането на специфични права (хуманитарни, политически, социални, право на пълна свобода на движение и престой и т.н.) за гражданите на държавите-членки?⁵

Само след няколко месеца ЕСв вече е готов да посочи липсващата до тогава връзка между дефинирането на европейското гражданство и демократичната легитимация на Съюза. На заседанието си в Рим през декември 1990 г. той еднозначно заключава:

Европейският съвет отбелязва със задоволство консенсусът между държавите-членки относно необходимостта от разработване на концепцията за европейското гражданство. Той се обръща към Междуправителствената конференция⁶ да намери начин за включване в бъдещия договор с оглед изпълване със съдържание на тази концепция на следните права:

- граждански права: участие в изборите за Европейски парламент в държавата по местопребиваване и възможно участие в местните избори там;

- социални и икономически права: свобода на движение и пребиваване независимо от стопанската дейност; равни условия и еднакво третиране за всички общностни граждани;

- съвместна защита на общностните граждани в извън границите на Съюза.

Необходимо е да се помисли за възможното създаване на механизъм за защита на правата на гражданите по отношение на Общностите (създаване на омбудсман). Специално внимание се обръща на необходимостта от отчитане на особеностите във всяка отделна държава-членка⁷.

Инициативата е подета енергично. Испанското председателство изготвя бързо нов документ “Към Европейско гражданство” в който констатира, че така направените предложения не надхвърлят представата за “привилегирован статут на чужденец” и е необходима по-сериозна крачка – и предлагат европейското гражданство да се дефинира като “персонален и неотчуждим статус на гражданите на държавите-членки, които, по силата на членството на последните в Съюза, имат специални права и задължения, които са уредени на съюзно равнище и се упражняват и гарантират в неговите рамки, включително и предвид възможността за черпенето на права от европейското гражданство и извън границите на Съюза”.

Испанският проект предвижда пет групи права:

- централно място да заемат пълната свобода на движение, избор на местопребиваване и участие в политическия живот на това място;

- овластяване на Общността в областите на социалните отношения, здравеопазването, образованието, културата, околната среда, защитата на потребителите и др. С оглед предоставяне на европейските граждани на специфични права в тези области;

- предоставяне от държавите-членки на засилена дипломатическа и консулска защита в чужбина на гражданите на другите държави-членки;

- улесняване и стимулиране на достъпа до институциите, най-вече чрез въвеждането на право на петиции до ЕП и въвеждането на европейски обмудсман за защита на специфичните права на европейските граждани и други (например относно алтернативната военна служба и н.н.).

Очевидно се очертава една неотменна и до днес двупосочност на концепцията за европейското гражданство. От една страна то поставя разграничение в рамките на Съюза между “европейските” граждани и “не-европейските”, непритежаващите новия статус и поради това нямащи достъп до всички, включени в него права. Това разграничение е частично преодоляно в Договора от Маастрихт, който отваря някои от правата и за всички други лица, пребиваващи на законно основание на територията на Съюза. Същността на разграничението, обаче, се запазва.

От друга страна – въпреки демонстрираната пряка връзка между националното и европейското гражданство (второто и възможно само на основата на първото и само го “допълва, а не го замества”...) – се прокарва ясно разграничение между тях: гражданството на ЕС предоставя и гарантира нови права, каквито националното гражданство не може да предостави и гарантира. Така лицата освен права и задължения по отношение на държавите, на които са граждани, вече имат права и задължения (отделни!) по отношение на Съюза, на който са... граждани. Иначе казано, европейското гражданство, макар и функционално подчинено на националното, поставя “европейския гражданин” в по-различно положение от националния...

Нещо повече – ако тази линия на разсъждение бъде дръзко продължена и се мине през очертаното през годините разгърнато съдържание на гражданството (социални права, политически права, лични и широк каталог други права, гарантирани от общностните механизми за защита на правата на човека – зачитането на ЕКПЧ, новата Харта за основните права на Съюза и т.н.), всъщност може да се достигне до представата за едно самостоятелно и пълнокръвно гражданство. Така едно лице, на основата на правата, гарантирани му от ГрЕС, фактически покрива почти пълния кръг права, които едно национално гражданство би му предоставило – което прави възможна мисълта за самостоятелно функциониране (придобиване?) на европейско гражданство дори вън от националното. Което, още по-нататък, в условията на придобит и разгърнат правен персоналитет на самия Съюз, може да доведе до възможност за предоставяне на европейско гражданство без да се изисква притежаването на национално гражданство на една ДЧ. Защо след като е възможна конституция без държава, да не е възможно и гражданство без държава – е, не напълно същото, като националното, но ...своеобразно? Всъщност, отговорът на въпроса възможно ли е и ще имаме ли самостоятелно европейско гражданство зависи отново само от един критерий – има ли достатъчно силни икономически фактори, които да доведат до появата и закрепването на такова самостоятелно европейско гражданство... Позволявам си да предположа, че ако Съюзът продължи по очертания с римската Конституция за Европа от 2004 г. път отговорът ще е положителен...

Разбира се, първоначално процесът тръгва в точно обратната посока – уреждане на европейско гражданство в условията на тясна и демонстративна обвързаност с националното гражданство и при декларирано запазване на водещата роля на суверенната държава при предоставянето и отнемането на европейското гражданство (като атрибут на националното).

Нещо повече – за да е ясно на всички каква е идеята, респ. каква е обвързаността на европейското гражданство (а именно и само с националното), създателите на ЕС прилагат към Договора от Маастрихт изрична и красноречива (макар и кратка) декларация:

Конференцията декларира, че когато в Договора за създаване на Европейската общност се използва понятието “граждани на държавите-членки”, въпросът дали дадено лице притежава гражданството на държава-членка се урежда само въз основа на националното законодателство на съответната държава-членка. За сведение държавите-членки могат да обявят кои лица следва да бъдат считани за техни граждани за целите на Общността посредством декларация, която внасят в Председателството и която могат да изменят, когато е необходимо.”⁸

Заслужава да се отбележи, че макар текстът да е категоричен, това се оказва недостатъчно на някои от държавите-членки. Чрез самостоятелни декларации някои от тях разширяват или стесняват разбирането за националните основи на европейското гражданство с оглед своите собствени нужди: Обединеното кралство ограничава кръга на лицата, които ще се считат за негови граждани по смисъла на съответните разпоредби на ДЕО; Германия, обратно, разширява обхвата на европейското гражданство и по отношение на гражданите на бившата ГДР. С изрична декларация излиза и Дания...

Въпреки това се налага да се произнесе и ЕСв – на заседанието в Единбург 10 месеца след подписването на Маастрихтския договор той заключава: “Въпросът дали едно лице притежава гражданство на държава членка ще се решава единствено от националното право на съответната държава”⁹. Както ще видим по-надолу, обаче, извън неговия тесен нормативен контекст, въпросът добива друго измерение – и притежаването на европейско гражданство се оказва предпоставка или катализатор на придобиването, респ. изгубването на национално гражданство.

Това заключение на ЕСв, обаче, се разминава с разбирането на Съда на ЕО, заявено само няколко месеца преди това по делото Micheletti. Верен на неизменната си линия на тълкуване на Договорите в светлината на тяхното функционално предназначение и директна адресираност към частните лица, СЕО отхвърля всяко разбиране за неограниченост на националната компетентност в областта на гражданството (дори и националното):

“Определянето на условията за придобиване и загубване на националното гражданство, според Международното право, е в компетентността на всяка държава-членка – компетентност, която трябва да се упражнява при зачитане на Общностното право. Следователно не може националното законодателство да ограничава последиците от притежаването на гражданство на друга държава-членка чрез поставяне на допълнителни условия за признаването на това гражданство с оглед упражняването на основните свободи, предвидени в Договора”¹⁰.

Следвайки стремежа си за успокояване на суверенистките реакции срещу Договора от Маастрихт и създадената от него нова конструкция, включително относно “твърде дръзкото наднационално европейско гражданство”, ДЧ се решават да направят още една демонстративна нормативна крачка - Договорът от Амстердам допълни чл. 8-а ДЕО (след преномерирането вече чл. 17) с категорично второ изречение: “Гражданството на Съюза допълва националното гражданство и не го заменя”... Можем без колебание да установим, че това не е типичния подход на общностния конституционен законодател – вмъкването в базовите разпоредби на европейската правна конструкция на текстове, които нямат нито пряка връзка с останалите, нито юридическа обосновка и приложимост е неприсъщо. Нищо в Част ІІ относно Гражданството на ЕС, още по-малко сред другите разпоредби на договора, не предполага, че европейското гражданство може “да замести” националното, а в теорията вече ясно е очертана неговата роля именно на “допълващо” националното...

Разпоредбата обаче е факт. Нещо повече – текстът на Част ІІ ДЕО “Гражданство на Съюза” е възпроизведена без изменения по същество в Дял ІІ на Част І на Конституцията за Европа, озаглавен “Основни права и гражданство на Съюза” (чл. І-10 КЕ)¹¹. Така въпреки еманципирането на Съюза от ДЧ (чрез превръщането му в самостоятелно юридическо лице и закрепването на гласуването с мнозинство като основно правило, а изискването за единодушие – като сравнително рядко изключение), неговото гражданство остава демонстративно привързано към инструментите на държавния суверенитет. Разбира се, подобни декларативни обвързвания могат да се четат и като знак за силата именно на обратната тенденция (в контекста на разгледаната по-горе възможна тенденция за пълно обособяване на европейското гражданство като самостоятелно)...
Глава 2. Икономическа и политическа логика

на гражданството на ЕС
Много преди да се заговори за "европейско гражданство" и да се формулират нормите за "гражданството на ЕС", изследователите откриват в редица текстове на Учредителните договори разпоредби и правни идеи, отнасящи се пряко до "народите", "гражданите", "отделните лица" и т.н.

Развитието на правната система на ЕО и особено създаването от 1 януари 1993 г. на Европейски съюз (ЕС), дават разгърнат и относително цялостен вид на стремежите за пряко свързване на европейските интеграционни процеси с отделните граждани.

Още в самото определение за ЕС се посочва, че той следва да бъде "съюз, в който решенията се взимат колкото е възможно по-близо до гражданите". В чл. 2 на Договора за ЕС (ДЕС), определящ подробно целите на Съюза, недвусмислено се посочва като една от основните цели на Съюза все по-пълната защита на правата на гражданите и като средство за постигане на тази цел се определя "създаването на гражданство на Съюза".

В осъществяване на тази цел в Договора за Европейската общност (ДЕО) се въвеждат нови разпоредби (тогава номерирани като член 8-а до 8-е, днес чл. 17-22, както и ще ги посочваме по-надолу), посветени изцяло на създаването на гражданство на ЕС. По-нататък чл. 6 от ДЕС ясно посочва изискването за пълна защита на основните права и свободи на гражданите, съобразно Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), с което допълва разпоредбите на чл. 17-22 ДЕО. Съдът на Европейските общности (СЕО), ангажиран в процедурата по предварително становище относно съвместимостта на международен договор, който предстои да бъде сключен от ЕО, с нейното собствено право, се произнася отрицателно относно присъединяването на Европейската общност като такава, като страна по ЕКПЧ. За удовлетворително се приема разрешението, препращащо към основните принципи на правото, общи за конституциите на държавите-членки.

Договорът от Амстердам (ДА) допълва разпоредбите за европейското гражданство (на които ще се спрем по-долу).

Подробното разглеждане на уредбата и съдържанието на гражданството на ЕС (по-долу Част ІІ) предполага представяне на неговото формиране и на неговите два основни аспекта – икономически и политически, на което ще бъде посветено следващото изложение.

Нито създателите на Учредителните договори, нито изследователите на Общностното право, някога са криели икономическата логика и основа на европейската интеграция. Нещо повече – именно тази логика се изтъква като водеща, за да се преодолеят силните и до днес страхове в отделни обществени кръгове или правителства (най-силно, разбира се, във Великобритания), че интеграцията означава политическа зависимост и обвързване и загуба на национален суверенитет.

Верни на тази логика, ранните разпоредби на Договора за ЕИО са ориентирани изцяло към подчиняването на "свободите на движение", които създават, на една водеща стопанска мотивация. Тъкмо поради това най-важните разпоредби на ДЕО относно свободата на движение и установяване (чл. 39 и сл.) са под заглавие "Свободно движение на работници".

Редно е да посочим, преди да разгледаме материята подробно, че, навярно подведени от тази формулировка, българските автори по Право на ЕС упорито не включват разпоредбите на чл. 39 в обхвата на правата, включващи се в "плътта на гражданството на ЕС" и разглеждат като такива единствено онези, които са уредени в чл. 17-22 и са онасловени именно "Гражданство на ЕС"¹². Обратно, преведеното на български език помагало на д-р Кристиян Цакер¹³ отделя значително внимание на "гражданството на ЕС" и не пропуска да отбележи подробно неговите икономически параметри.

В класическата теория за ЕО и ЕС, въпреки нейната многостранност и полемичност, на икономическия и на политическия аспект се отделя равно място, дори – у някои автори – на икономическите права се придава, логично според нас, по-голямо значение. Този подход ще си позволим да следваме и ние тук, тъй като вярваме, че правото на глас (активно или пасивно), на петиции, сезирането на Омбудсман или консулската защита в трети страни, имат допълващо икономическите права значение и предназначение!... И ако на тях в самите Учредителни договори се придава по-голямо значение, то е само заради търсения ефект на стимулиране и на политическата интеграция...

Поради изложеното във втората част ще разгледаме съдържанието на гражданството на ЕС първо в контекста на пряката уредба по чл. 17-22 СЕО (политически права), но след това подробно ще проследим неговото икономическо съдържание (чл. 39 и др. от ДЕО).

За европейско гражданство се говори още от 80-те години във връзка с установяването на пряка връзка между националните граждани и европейските институции чрез преките избори за Европейски парламент от 1979 г. нататък. То е съпроводено с разширяването на кръга на отношенията между гражданите и общностните институции и усилията за преодоляване на демократичния дефицит.

Изричното нормативно закрепване на гражданството в УД през 1993 г. е доказателство, че европейската интеграция надхвърля своето първоначално икономическо измерение. Всъщност истината е, че още в Плана на Моне – известен като Декларация на Робер Шуман от 9 май 1950 г. – изрично се предвижда постепенното изграждане на политическо обединение (“...първи етап на Европейската федерация”¹⁴). Поставената в чл. 1, ал. 2 на ДЕС ясна формулировка за европейската интеграция като процес на “изграждане на един все по-тесен съюз между народите на Европа”¹⁵ ясно очертава излизането извън чисто икономическата перспектива на европейското обединение.

Нещо повече, същата ал. 2 на чл. 1 ясно формулира водещата роля на демократичната легитимност в интеграционния процес – в този съюз “решенията се вземат колкото е възможно ...по-близо до гражданите”! Следователно те са не просто субект на правото на общностите и съюза, нито само ползватели на благата, създадени от него или в неговите рамки – те са негов център, негов смисъл и редом с това негов реален участник. Затова в третата алинея на чл. 1 организирането (по единен и солидарен начин) на отношенията между народите са поставени наравно с отношенията между държавите-членки като пряка задача и предназначение на самия съюз, като негово основание за съществувание.

1. Още в Преамбюла на Договора за Европейския съюз държавите-членки декларират своята решимост да създадат “общо гражданство” за своите граждани¹⁶.

2. Тази декларация обаче е предшествана от още няколко¹⁷, за които може се приеме, че всъщност подготвят тази за гражданството – държавите-членки:

• 
  потвърждават своята привързаност към принципите на свободата, демокрацията, зачитането на правата на човека и основните свободи, както и на правовата държава;
  
• 
  потвърждават своята привързаност (и) към основните социални права, уредени в Европейската социална харта, подписана в Торино на 18 октомври 1961 г. и в Общностната харта на основните социални права на работниците от 1989 г.¹⁸
  
• 
  желаят да задълбочат солидарността между своите народи... (използвайки при това инструменти – като гражданството – които постепенно могат да доведат до създаването на един европейски народ, първоначално чрез създаването на: единен европейски избирателен корпус – на съюзно равнище чрез гласуването за Еп в чужда ДЧ, но и на национално равнище чрез участието в местни избори на чужди граждани; единен европейски трудов корпус – на основата на единен и свободен пазар на труда, единен европейски социален корпус – на основата на пълното премахване на дискриминационно третиране по отношение на социалните права, придобити в друга ДЧ; единен европейски образователен корпус – на основата първо на взаимното признаване дипломите и професионалната квалификация, сетне на сближаването и постепенното уеднаквяване на изискванията и механизмите на образованието и т.н.);
  
• 
  желаят да засилят демократичния характер... на институциите (важен инструмент за което са разширяването на практическото упражняване на правото на пряко избиране на ЕП, редом с последователното увеличаване на неговата (респ. на гражданите, които пряко го избират) роля в общностния нормотворчески процес; достъпа до институциите, вкл. чрез пълен езиков плурализъм, пълен достъп до документацията им и съдебен и извънсъдебен (Омбудсманът) контрол над техните актове и действия (бездействие).
  

- Те са “решени да улеснят свободното движение на лицата...” – което ще намери ясно изражение в разширяването на свободата на движение от “работниците” (по смисъла на досегашната уредба на ДЕО) към всички граждани на... Съюза, макар и разбира се, при определени условия. Тази воля намира проявление и в последващото вторично законодателство, предназначено наистина именно “да улесни”, а то ще рече да гарантира, пълната реализация на свободата на движение на лицата.

- ДЧ редом с това заявяват (още веднъж, тъй като по-горе вече изразиха желанието си за задълбочаване на солидарността между своите народи) решимост “да продължат процеса на създаване на един все по-тесен съюз между народите на Европа”... Тази решимост не е просто декларативна, нито само една от движещите идеи на интеграционния проект – тя всъщност засяга сърцевината на новия съюзен проект! Още чл. 1 на новия договор, имащ задачата (макар и очевидно неизпълнена...) да обясни какво всъщност представлява новия съюз, постановява, че неговият смисъл и природа са именно в “създаването на един по-тесен съюз между народите на Европа” – като при това извежда като негов основен императив максималната му “близост до гражданите”.

Така погледнато “гражданството”, уредено в разпоредби на Маастрихтския договор, чието систематично място е далеч преди новите разпоредби относно т. нар. “втори” и “трети стълб”, има не само своята логична и закономерна поява, но и водещо значение. Нещо повече – неговата уредба, въведена чрез този договор, намира място не в самия договор, създаващ новия (но натоварен с твърде съществени политически и най-вече юридически неясноти) съюз, а в договора, уреждащ функционирането на икономическата по характер, но действително функционираща и с ясна правна природа европейска общност (ЕИО) – защото именно там новосъздаденото гражданство може да намери смисъл, ефективни гаранции и действителна практическа реализация, както ще проследим по-надолу. И всичко това – въпреки наглед странното положение “гражданството на Съюза” да няма уредба в договора за Съюза, а в договора за една от общностите, в която при това никъде другаде не се споменава какъвто и да било “съюз”...

Картината става още по-пълна, макар и не по-малко сложна, с прочитането на трета алинея на този ключов чл. 1 на Маастрихтския договор – новият Съюз “се основава” на общностите, но има “задача да организира по единен и солидарен начин отношенията между държавите-членки и отношенията между техните народи”. Няма как тогава сред основните цели на Съюза, уредени в чл. 2, да не присъства “усилване на защитата на правата и интересите на гражданите на държавите-членки (разбирай гражданите на Съюза) чрез установяване на гражданство на Съюза”²⁰.

Гражданството е може би най-типичния съвременен²¹ инструмент за постигането или израз на постигането на “единството и солидарността” на един народ. И макар, разбира се, европейският учредителен законодател да не го посочва (и не би могъл!) изрично, един по-ясен прочит е напълно възможен: създава се “европейски” съюз с единно “европейско” гражданство, което предполага един “европейски” народ²² – очевидно извън тясната дреха на строгото разбиране за държавен суверенитет...