За извършен одит за съответствие при финансовото управление на бюджета на

№ 0300001710

___________________________________________________________________________

1. Основание за извършване на одита 11

2. Одитиран обект и одитиран период 11

3. Кратка информация за одитирания обект 11

4. Цели и обхват на одита 11

4.1. Цели на одита 11

4.2. Обхват на одита 12

5. Критерии за оценка 12

1. Бюджет 2006 г. 12

2. Бюджет 2007 г. 15

3. Бюджет 2008 г. 17

4. Бюджет 2009 г. 21

ІІ. Анализ и оценка на дейността по изпълнение на приходна част на бюджета 27

А. Приходи от местни такси по чл. 6, ал. 1 от ЗМДТ 27

1. Такса за битови отпадъци 28

1.1. Вътрешна уредба по определянето на приходите от такса за битови отпадъци 28

1.2. Определяне на размера на ТБО, планиране на приходите, несъбрани вземания 28

2. Такса за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади, улични

платна и терени с друго предназначение, такси за технически услуги 30

3. Такси за административни услуги 31

3.1. Съответствие на събраните такси с определените по наредбата 32

3.2. Задължителни реквизити на издадените удостоверения 33

4. Туристическа такса 33

4.1.Отразяване в регистрите 34

4.2. Внасяне на дължимите суми 34

4.3. Спазване на сроковете за подаване на декларациите 35

5. Такса за откупуване на гробни места 35

6. Такса за притежаване на куче 36

Б. Цени на услуги и права, предоставяни от общината по чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ 36

1. Удостоверение за наличие или липса на задължения 36

1.1. Вътрешна уредба по определянето на цената 37

1.2. Администриране на приходите 38

1.3. Счетоводно отчитане на приходите 39

1.4. Ред за документиране и архивиране 39

2. Цени на услуги по настаняване под наем, учредяване на ограничени вещни

права, продажба, замяна и отдаване на концесия 40

3. Определяне на цени на траурни обреди 41

3.1. Съответствие на вътрешната уредба с нормативните актове 42

3.2. Съответствие при определяне на цените на услугите 42

ІІІ. Приходи и доходи от собственост 43

1. Планиране и изпълнение на приходите от наем 43

2. Отчитане на касова и начислена основа 44

3. Несъбрани вземания от наемателите 45

4. Облагане на приходите от наеми по ЗДДС и ЗКПО 46

ІV. Анализ и оценка на дейността по изпълнение на разходната част на

бюджета 48

1. Разходи по договори за обществени поръчки по ЗОП и НВМОП 48

1.1. Проверка за съответствие на вътрешните актове, анализ на СФУК при

възлагане на обществени поръчки 48

1.2. Провеждане на процедурите по ЗОП и НВМОП 51

А. Процедури по ЗОП 53

Б. Процедури по НВМОП 58

2. Разходи от такси с целево предназначение 64

2.1. Разходи от такса за битови отпадъци за поддръжка и мониторинг на депо

за битови отпадъци 64

2.1.1. Планиране на разходите по план-сметка „Чистота” 64

2.1.2. Изпълнение на разходите за дейност „Чистота”, взаимоотношения с

концесионера на депо за битови отпадъци 65

2.2. Целеви разходи за туристически дейности 67

2.3. Целеви разходи за намаляване популацията на безстопанствените кучета 68

3. Разходи за транспорт на персонала 69

4. Разходи по извънтрудови правоотношения 73

5. Разходи за подпомагане на организации с нестопанска цел - спортни клубове 77

5.1. Вътрешна уредба по предоставянето на субсидии на спортни клубове 77

5.2. Планиране и отчитане на разходите 78

5.3. Съответствие на дейността по подпомагане на СК с изискванията на

нормативните актове 79

5.3.1. Съответствие с изискванията на ЗФВС и ЗЮЛНЦ 80

5.3.2. Съответствие с изискванията на Закона за предотвратяване и разкриване

на конфликт на интереси (ЗПРКИ) 81

5.4. Спазване на размера на субсидиите, одобрен от ОбС 83

5.5. Отчет на клубовете за разходването на средствата 84

V. Извънбюджетни сметки и фондове 84

VІ. Управление и актуване на имоти - общинска собственост, главен регистър 86

1. Вътрешна уредба по управление и разпореждане с общинска собственост,

отдаване под наем на недвижими имоти 86

2. Решения на общинския съвет по управлението на общинската собственост 91

3. Съответствие на процедурите за отдаване под наем с изискванията на

нормативните актове 92

3.1. Ред и условия за отдаване под наем 92

3.2. Подготовка на процедурите 93

3.3. Конкурсна документация 94

3.4. Съответствие на проверката за допустимост на кандидатите - оферта и

приложени документи, с конкурсните условия 94

3.5. Съответствие на оценяването и класирането с конкурсната документация 96

3.6. Съответствие на сключените договори с условията, постигнати в конкурса,

включително специфичните предложения 98

3.7. Архивиране на досиетата от конкурсите 99

4. Проверка за управлението на наемните правоотношения по сключените

договори за наем 100

4.1. Съответствие на договорите, изпълнение 100

4.2. Разходи за консумативи и възстановяването им от наемателите 104

4.3. Прекратяване на договорите 105

4.4. Приемане - предаване на обектите от / на наемателите 105

4.5. СФУК - комуникация между отделите 107

5. Главен регистър на имотите - общинска собственост 109

Част четвърта

Заключение 109

Част пета 111

Препоръки
СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА
АОВ Аналитична оборотна ведомост

АОП Агенция по обществените поръчки

АОС Акт за общинска собственост

АОСп Акт за общинска собственост - публична

АОСч Акт за общинска собственост - частна

АС Административен съд

БКС Благоустройство и комунално стопанство

БОС Бургаски окръжен съд

ВОП Възлагане на обществени поръчки

ВП Вътрешни правила

ВПОБППКСДП Вътрешните правила за осъществяване на бюджетен процес, предварителен контрол и системата на двойния подпис

ВРБК Второстепенен разпоредител с бюджетни кредити

ДВ Държавен вестник

Д”ВО” Дирекция вътрешен одит

ДДД Делегирани от държавата дейности

ДДМУ Дом за деца с ментални увреждания

ЕБК Единна бюджетна класификация

ЕС Европейски съюз

ЕТ Едноличен търговец

ЕФ Европейски фондове

ЗВО Звено за вътрешен одит

ЗВОПС Закон за вътрешния одит в публичния сектор

ЗДБРБ Закон за държавния бюджет на Република България

ЗДДФЛ Закон за данъка върху доходите на физическите лица

ЗМДТ Закон за местните данъци и такси

ЗМСМА Закон за месното самоуправление и местната администрация

ЗОБ Закон за общинските бюджети

ЗОД Закон за общинския дълг

ЗОДФЛ Закон за облагане доходите на физическите лица

ЗОП Закон за обществените поръчки

ЗОС Закон за общинската собственост

ЗПСПК Закон за приватизация и следприватизационен контрол

ЗПУКИ Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на

интереси

ЗСч Закон за счетоводството

ЗУО Закон за управление на отпадъците

ЗУТ Закон за устройството на територията

ЗФВС Закон за физическото възпитание и спорта

ЗФУКПС Закон за финансово управление и контрол в публичния сектор

ЗЮЛНЦ Закон за юридическите лица с нестопанска цел

ИА Изпълнителна агенция

КПС Колектор на пречиствателна станция

КРОКО Комисия за разглеждане, оценка и класиране на офертите

КСП Капитално строителство и проектиране

МД Местни дейности

МПС Моторно превозно средство

МОП Малка обществена поръчка

МП Министерство на правосъдието

МФ Министерство на финансите

НВМОП Наредба за възлагане на малки обществени поръчки

НРПУРОИ Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество

НСИООБ Наредба за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет

ОбА Общинска администрация

ОП Обществени поръчки

ПО Правно обслужване

ПОС Публична общинска собственост

СГУ Социални грижи и услуги

СК Спортни клубове

ОбС Общински съвет

ОД Одитно доказателство

ПМС Постановление на Министерски съвет

ПРБК Първостепенен разпоредител с бюджетни кредити

РОП Регистър на обществените поръчки

РС Районен съд

СП Сметна палата

СФУК Система за финансово управление и контрол

УНСС Университет за национално и световно стопанство

УП Устройствен правилник на Община Несебър

ФУК Финансово управление и контрол

ЦАО Център за административно обслужване

ЦБ Централен бюджет

ЦРЮЛНЦ Централен регистър на юридическите лица с нестопанска цел

ЧОС Частна общинска собственост

ЮЛНЦ Юридически лица с нестопанска цел

Част първа

РЕЗЮМЕ
В изпълнение на Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2010 г. през 2010 г. и 2011 г. е извършен одит на финансовото управление на бюджета на Община Несебър, за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2009 г.

Целта на одита е да се установят степента на съответствие на дейността по финансово управление на бюджета на община Несебър с приложимото законодателство и методологията по отчитането ú, издадена от министъра на финансите, и да бъдат дадени препоръки за подобряване на системата за финансово управление и контрол.

При одита са анализирани и оценени организацията и осъществяването на дейността по администриране на приходи и извършване на разходи в първостепенния разпоредител с бюджетни кредити (ПРБК) - Община Несебър. Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ВРБК) са изключени от обхвата на одита.

Анализът и оценката на финансовото управление, са направени за отделни под-процеси от двата основни процеса - администриране на приходи и извършване на разходи по бюджета на общината и за процеса по управление на имоти - общинска собственост. Направени са оценки на законосъобразността на дейностите по управление на публичните средства и състоянието на системата за финансово управление и контрол.

Използваният критерий за оценка е - спазването на изискванията на нормативните актове, вътрешните актове по прилагането им и сключените договори.

За събиране на информацията обект на анализите и проверките са изпълнени: тестове по същество и тестове на контрола върху извадки от стопански операции, транзакции и счетоводни операции; действия по управление на общинско имущество; проучване и преглед на документи, кореспонденция и вътрешни актове, преглед на решения на общинския съвет, анализи, сравнения, изчисления, съставяне на въпросници, срещи със заместник-кметове, началници на отдели, директора на дирекция „Вътрешен одит” (Д”ВО”) и други служители на общинската администрация.

При докладването на резултатите от проверките са посочени несъответствията, проблемните области и негативните практики.

От направените анализи и оценки са формулирани следните основни констатации и изводи:

През одитирания период финансовото управление на бюджета и извънбюджетните сметки и фондове на Община Несебър е осъществявано в два различни мандата на органите на местното самоуправление и местната власт - мандат 2003 - 2007 г. и мандат 2007 - 2011 г. С приемането на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) през м. март 2006 г. в управлението на публичните финанси са въведени принципите за добро финансово управление, управленска отговорност, публичност и прозрачност. За прилагането му ръководителите на организациите в публичния сектор следва да въведат система от правила - политики и процедури, които да гарантират, че публичните средства се администрират и разходват в съответствие с изискванията на нормативните актове. В тази връзка са извършени проверки и анализ, чрез които да се установи състоянието на системата финансово управление и контрол (СФУК) и, дали целите на Община Несебър, определени с нормативните и вътрешни актове са постигнати в съответствие със законодателството.

Данните за приходите и разходите по бюджета на общината показват, че в резултат от засиления инвеститорски интерес и благоприятното разположение на община Несебър в бюджета е акумулиран значителен финансов ресурс. В одитирания период не е изпитван недостиг на парични средства за предоставяне на публични услуги. Успоредно с процеса на управление на публичните средства са създадени и голямата част от правилата на СФУК, които са доразвивани с практиката.

Резултатите и основните изводи за проблемните области, установени при проверките за съответствие са: при планиране и приемане на бюджета на общината несъответствията с изискванията на нормативните актове са няколко основни групи - незаконосъобразно делегиране на правомощия на ОбС на кмета на общината, в т.ч. за промени в размера на бюджетните кредити, за утвърждаване на списъци на лицата с право на транспортни разходи; неправилно планиране на вътрешен заем, приемане на бюджета и информацията за текущото изпълнение след определените срокове; неспазване на изискването за разпределение на бюджета по месеци - през целия одитиран период. При изпълнението на бюджета на някои второстепенни разпоредители с бюджетни кредити не с спазена бюджетната дисциплина и са реализирани преразходи по отделни параграфи. Правила на СФУК в бюджетния процес не са били достатъчно ефективни, за да осигурят законосъобразно планиране и изпълнение на бюджета. За минимизиране на рисковете е необходимо организационните и контролни процедури да бъдат доразвити и да се въведат допълнителни контролни дейности. Установени са несъответствия на наредбата за местните такси, приета от ОбС, с изискванията на Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), най-съществените от които са: неправилно определяне (подразделяне) на приходите на такси и цени на услуги, което не съответства на разделението по чл. 6 от ЗМДТ, въвеждане на забрани или неприемане на правила, с които се ограничават кръга на публичните услуги, или кръга на ползвателите. За някои такси и цени на услуги не е въведен ред за заплащане, а за други редът е непълен и не може да осигури прилагането на закона. При администрирането на приходите е установено неправилно определяне на размера на таксите. Въведените контролни дейности са били неефективни и не са постигнали целите да предотвратят, разкрият и коригират несъответствията, в резултат от което са пропуснати приходи за общинския бюджет. Съществуват, или са създадени рискове за изпълнението на местните приходи от общински такси, които не са минимизирани с адекватни и достатъчни контролни дейности Правилата и реда за документиране и архивиране на издадените документи не са достатъчно надеждни, за да осигурят проследяване на процесите и извършване на оценка за съответствие. Необходимо е наредбата за местните такси и отчетността да бъдат приведени в съответствие с изискванията на ЗМДТ и Закона за счетоводството (ЗСч).

При администрирането на приходите от наеми на имоти - общинска собственост е констатиран висок относителен дял на несъбрани наеми, което създава риск за изпълнението на собствените приходи на общината. До погасяването на забавените плащания общината кредитира наемателите с платения данък върху добавената стойност по Закона за данъка върху добавената стойност (ЗДДС), заплаща алтернативен данък по Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО) и е временно лишена от паричен ресурс, което налага да се анализират причините, довели до неизпълнение по договорите. При отчитането на приходите не се прилага счетоводният принцип за текущо начисляване на вземанията от наеми. Съществуват несъответствия в информацията от различни източници, които показват недобра комуникация между отделите на общинската администрация и риск за достоверността на отчетите.

Констатирани са множество нарушения в процедурите на обществени поръчки по Закона за обществените поръчки (ЗОП) и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП). Проверката за съответствие с изискванията на ЗОП и НВМОП е извършена за извадка от договори на обща стойност - 19 258 363.43 лв., по които са изплатени общо 6 768 682.26 лв. (14 на сто от сключените договори и 22 на сто от размера на поетите задължения). Допуснати са системни нарушения на принципите за публичност и прозрачност, тъй като обстоятелства, подлежащи на оповестяване чрез обявлението за обществена поръчка са заложени като условия в документацията за участие, която не подлежи на публикуване в РОП.

Най-често срещаните нарушения са на изискванията за изпращане на информация за вписване в регистъра на обществените поръчки (РОП) към Агенцията за обществени поръчки (АОП), за съдържание на обявлението, за условията и размера на гаранциите, неточни указания в методиката за оценка, нарушаване на забраната за сключване на договор при непредставяне на документи и включване на критерии за подбор като показатели за оценка на офертата. Приблизително 70 на сто от нарушенията в двата вида процедури се повтарят два или повече пъти. Предварителният контрол не обхваща всички етапи на процедурата. Не се води единен регистър за проведените, прекратени и приключили процедури и сключените договори. В стратегията за управление на риска не са идентифицирани рискове за процеса по възлагане на обществени поръчки, поради което във вътрешните правила не са въведени изисквания за документиране и достатъчни и ефективни контролни дейности. Повторяемостта на нарушенията в отделни етапи на процедурите са индикатори за неефективност на контролните дейности в процеса.

През одитирания период са изплатени транспортни разходи в размер над 100 хил. лв. за пътуване от местоживеенето до местоработата на работниците и служителите на общината въз основа на незаконосъобразни решения на ОбС Несебър за делегиране правомощия на ОбС на кмета на общината. Контролни дейности за правилното определяне на размера на разходите и кръга на лицата с право да ги получат, не се извършват. Изплащането на сумите е извън обсега и на предварителния контрол за законосъобразност от финансовите контрольори, т.к. плащанията са под въведения праг на същественост.

При разходите по извънтрудови правоотношения контролните дейности, свързани с прилагане на системата на двойния подпис и предварителен контрол за законосъобразност преди извършване на разходите са били неефективни. Изплатени са разходи по граждански договори на служители от общинската администрация за дейности, идентични с трудовите им и служебни задължения. Приемането на свършената работа невинаги е документирано подходящо.

При разходите от такси с целево предназначение - през 2008 г. и през 2009 г. от туристическа такса са планирани целеви разходи за строителство и проектиране на обекти, обслужващи туристическите дейности в размер общо 4 098 хил. лв. В план-сметката е посочен само общият размер на разходите за годината без индивидуализация по обекти, което не позволява да се извърши проверка за спазване на размера, утвърден от ОбС по обекти и за спазване на целевия характер, определен с чл. 93, ал. 3 от ЗМДТ. Планирането в общ размер създава висок риск от отклоняване на средства за дейности извън определените със ЗМДТ и над планираните размери.

Разходите от такса за битови отпадъци са планирани без да са съобразени с договорите и изпълнението за предходните периоди. При одобрен план за разходи, сумите за депониране и поддръжка и мониторинг на депо за битови отпадъци не са изплащани своевременно и са отлагани за бъдещи периоди, с което е създаден риск за изпълнението на разходната част на бюджета и качеството на услугите.

Изплатени са разходи за подпомагане на спортни клубове за над 6 млн. лв. Редът и условията не са определени с наредба на ОбС и неправомерно от ОбС на кмета на общината е предоставено правомощие еднолично да въведе ред за предоставяне и отчитане на средствата от спортните клубове. Голяма част от средствата са изплатени в нарушение на изискванията на ЗФВС, във връзка с ЗЮЛНЦ на клубове/сдружения, които не отговарят на условията за подпомагане. Две трети от сдруженията не са вписани в централния регистър към министерството на правосъдието по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ). По решения на ОбС приблизително 80 на сто от средствата са изплатени на клубове, в чиито управителни органи по данни на регистър БУЛСТАТ към месец март 2011 г., участват общински съветници, служители на общинската администрация, кмета и заместник-кметове на общината.

^..................................................................................................................................................

Една от проблемните области в процеса по управление на общинската собственост е реда за управление на недвижимите имоти. В наредбата за реда за управление и разпореждане съществуват несъответствия, които създават висок риск за законосъобразното прилагане на ЗОС, ЗМСМА и ЗМДТ. Най-важните са смесването на функциите на кмета и ОбС. Общинските съветници са пряко ангажирани в процедурите за отдаване под наем, продажба и учредяване на право на строеж като членове на комисиите, провеждащи процедурите. Назначаването им става с акт на кмета, и те отчитат пред него работата си. Въведеният ред обезсмисля напълно и прави невъзможен контрола на общинския съвет, тъй като общинските съветници трябва да контролират себе си. Създаден е и риск от възникване на конфликт на интереси по смисъла на ЗПРКИ. Въведени са ограничения за предоставянето на някои публични услуги, или не е определена цена за предоставянето им. Неправилно цената на стойността на услугата при управление и разпореждане с общинска собственост е определена с наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС, вместо с наредбата по чл. 9 от ЗМДТ. Контролните правила в процеса по управление на недвижимите имоти са неефективни и не са предотвратили, разкрили и коригирали несъответствията.

При отчитането на извънбюджетните сметки и фондове са съставени счетоводни записвания за отписване на вземания на общината, които не се утвърдени предварително от кмета по определения вътрешен ред.

При отчитането на бюджета и извънбюджетните сметки и фондове на начислена и касова основа са констатирани несъответствия с нормативните актове и методологията, издадена от министъра на финансите, които показват, че съществуват рискове, които не са минимизирани в достатъчна степен и поставят под основателно съмнение достоверността на отчетите.

През периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2009 г. във всички изследвани области правилата на системата за финансово управление и контрол не са били ефективни и адекватни, за да осигурят законосъобразното изпълнение на приходите и разходите по бюджета, управлението на общинската собственост и постигането на целите на общината по законосъобразен, ефективен, ефикасен и прозрачен начин.

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита
Одитът е извършен на основание чл. 5, ал. 3 от Закона за Сметната палата (ЗСП),
(отм. ДВ., бр. 98 от 14.12.2010 г.) и § 10 от ПЗР на Закона за Сметната палата (обн. ДВ.,
бр. 98 от 14.12.2010 г.), в изпълнение на годишната програма за одитната дейност на СП за 2010 г. и заповед № ОР-3-17 от 30.09.2010 г., изменена със заповед № ОР-3-24 от
08.12.2010 г., издадени от ръководителя на отделение ІІІ на Сметната палата.

Одитът е извършен в съответствие с одитните стандарти на Сметната палата.