ІV. Спазване на законовите разпоредби за възлагане на обществени поръчки

Извършеният одит е насочен към управленските решения на ръководството на ДФЗ, свързани с планирането, идентифициране на рисковете и съответните контролни процедури, които ги покриват, тяхната адекватност и ефективност, организацията и контрола на процеса по възлагане на обществените поръчки и проверка за законосъобразност на проведени процедури през одитирания период.

Приложените критерии при анализа и оценката на управленските решения са: съответствие на вътрешните актове на ДФЗ с действащото законодателство; законосъобразност на основанието за избор на процедура и спазване на изискванията на ЗОП и НВМОП при провеждането им и проверка на поръчките възложени по
чл. 2 от НВМОП.

Изпълнителният директор на ДФЗ е възложител на обществени поръчки, съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗОП. На основание чл. 8, ал. 2 от ЗОП и чл. 10, ал. 1, т. 9 от Устройствения правилник на ДФЗ, със заповед № РД 1110 от 21.10.2008 г. е възложено на административния секретар на ДФЗ да: организира; провежда процедури за възлагане на обществени поръчки; подписва всички решения и обявления, свързани с провеждане на процедури и сключва договори за обществени поръчки. Заповедта е отменена със заповед № 1430 от 10.12.2008 г. на изпълнителния директор.

Дейността по възлагане на обществени поръчки е регламентирана с Правила за провеждане на обществени поръчки в Държавен фонд „Земеделие” (ППОП), които не съдържат дата на утвърждаване и влизане в сила.

В резултат на извършените тестове за съответствие между разпоредбите на ЗОП, НВМОП и ППОП се установи, че:

а) текстовете на ППОП препокриват в голямата си част общи законови изисквания, без да конкретизират: реда за планиране и организацията на провеждането на процедурите; взаимодействието между различните служители/звена - участници в процеса на възлагане; контрола и изпълнението на сключените договори, отговорните длъжностни лица/звена; реда за възлагане на поръчки по чл. 2 от НВМОП;

б) част от текстовете в правилата противоречат на нормативните изисквания;

в) цитирани са отменени/несъществуващи текстове от ЗОП (редакция 2007 г.).

От сектор „Обществени поръчки” (ОП) е изготвен проект на нови вътрешни правила за провеждане на процедури по възлагане на обществени поръчки. Към периода на одита проектът на правила не е утвърден от изпълнителния директор на ДФЗ.

Възложителят не е изпълнил предвиденото с чл. 8, ал. 7 от ЗОП задължение за приемане на вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки. ²⁴⁰

2. 
   Планиране и организация на процеса на възлагане
   

Организацията и провеждането на процедурите за обществени поръчки се осъществява от сектор „ОП” в отдел „АСО”. Регламентираните в Устройствения правилник на ДФЗ функции на сектора включват планиране; организиране и изпълнение на дейността по възлагане на обществени поръчки; разработване на документацията; подготвяне и изпращане на информацията в редакцията на ДВ и АОП и съхранение на документацията по проведените процедури.

През одитирания период за сектор „ОП” е утвърдена численост, както следва: за периода от 01.01.2008 г. до 01.06.2008 – 3 щатни бройки, от които са заети 3 до 01.04.2008 г. и след тази дата до 01.06.2008 г. две (в т.ч. един служител в отпуск по майчинство); 4 щатни бройки от 01.06.2008 г. до 01.09.2008 г. от които са заети 3 щатни бройки. До 01.09.2008 г. секторът е без началник. След тази дата утвърдените щатни бройки са 5, а заети 4 бройки. Изготвени са длъжностни характеристики на служителите на отдела, които през 2009 г. са актуализирани в съответствие с нормативните изисквания.

Без да са въведени с писмени правила, в ДФЗ действат контролни дейности, свързани с подготовката на документацията за участие. Въведен е „съгласувателен лист”, който съдържа информация за вида на проверките, които е необходимо да извършат длъжностните лица, преди да положат подписите си като „съгласувал”.

В сектор „ОП” се съставя досие на обществените поръчки, което съдържа: документи, съставени от откриване на процедурата до сключване на договора, включително документите, изискуеми се при сключване на договорите; уведомленията до Регистъра на обществените поръчки; офертите на кандидатите и заявленията за участие; предявените жалби; подписания договор за възлагане на обществена поръчка; гаранции за изпълнение. Окомплектованите досиета се съхраняват в сектор „ОП”.

2. 
   Провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки
   

За целите на одита е формирана нестатистическа извадка от общата съвкупност на проведените процедури, която обхвана 20 броя процедури по ЗОП, 6 процедури по НВМОП и 9 възлагания по реда на чл. 2 от НВМОП.

При формиране на извадката са приложени следните критерии:

а) вид на процедурата, като се акцентира върху процедурите на договаряне, тъй като този вид процедура не следва да бъде прилагана без наличието на обстоятелства, посочени в чл. 90, ал. 1 от ЗОП и чл. 53, ал.1 от НВМОП. Извън обхвата на проверките са 4 процедури на договаряне без обявление, документите за които са предадени на Министерство на вътрешните работи - Главна дирекция „Досъдебно производство”;

б) стойност на обществената поръчка, като включените в извадката процедури са на стойност над 250 000 лв. по ЗОП и над 70 000 лв. по НВМОП;

в) брой на сключените договори – 39 броя договори, или 76 на сто от сключените договори по реда на ЗОП и 10 броя договори, или 83 на сто от сключените договори по реда на НВМОП;

г) основание за прекратяване на процедурата, предвид обстоятелството, че възложителите не могат произволно да прекратяват процедурите, а само при наличие на изрично и изчерпателно посочени в ЗОП и НВМОП основания.

Основните аспекти, в които се извършиха проверките на процедурите по ЗОП и НВМОП са: наличие на основания за прилагане на съкратени срокове за обявяване на процедурата; наличие на основания за провеждане на процедури на договаряне; изисквания към участниците в процедурите и доказателства за съответствие; критерии и показатели за оценка на офертите; работа на комисията на етапа на допускане на участниците и оценяване на офертите; спазване на сроковете при сключването на договорите за обществени поръчки във връзка с обжалването на процедурите. ²⁴¹

а) откриване на процедурите с решение на възложителя, одобряване на обявленията и документациите за участие към тях и изпращането им до ДВ, АОП и ЕК в законоустановения срок;

б) одобрената от възложителя документация отговаря по съдържание на изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗОП;

в) комисиите за разглеждане и оценка на офертите са назначени при спазване разпоредбите на чл. 34 и 35 от ЗОП;

г) в решенията на възложителя е възпроизведено класирането на участниците, предложено от комисията. Отстранените кандидати съвпадат с предложените от комисията и са изложени мотиви за отстраняването им;

д) при проведени процедури на договаряне в решенията за откриване са посочвани мотивите на възложителя за избор на процедура;

е) прекратяването на процедури е с мотивирано решение при наличието на основанията, посочени в чл. 39, ал.1 от ЗОП и чл. 24, ал. 1 от НВМОП;

ж) в съответствие с чл. 44, ал. 1 и чл. 45а, ал. 1 от ЗОП е изпращана информация за сключените договори за обществени поръчки до АОП и ЕС (в случаите в които е изискуема);

з) договорите са сключени след представяне на гаранции за изпълнение;

и) договорите за обществени поръчки са сключени след изтичане на срока за обжалване на решението за определяне на изпълнител (с изключение на три договора).

Не са установени пропуски и нарушения при процедури с предмет: „Доставка на хранителни продукти за разпределение на лица в неравностойно положение по обособени позиции”(прекратена); „Доставка на софтуерни лицензи Intergaph”; „Доставка на автомобилно гориво и гориво за отопление за нуждите на ДФЗ” и „Извършване на строително-ремонтни работи в административна сграда на ДФЗ”- инженеринг по обособени позиции” (прекратена).

Резултатите от извършените проверки на процедури по ЗОП и НВМОП през одитирания период дават основание да се приеме, че възложителят е създал организация, която осигурява в значителна степен спазване на законоустановените срокове, свързани с обявяване, провеждане и финализиране на процедурите, както и изпращане на информация до АОП за сключените договори.
3.2 Допуснати нарушения и пропуски при прилагането на ЗОП в проверените процедури:

В обявленията за обществените поръчки на 12 от проверените открити процедури по ЗОП²⁴² не са поставени конкретни изисквания към икономическото и финансовото състояние на участниците. Същевременно от възложителя са изисквани документи за доказване на съответствието с тези изисквания.

В обявленията за обществените поръчки на 10 от проверените открити процедури по ЗОП²⁴³ не са поставени конкретни изисквания за технически възможности и квалификация на участниците. Същевременно от възложителя са изисквани документи за доказване на съответствието с тези изисквания.

В обявленията за обществени поръчки на 3 от проверените открити процедури²⁴⁴ не са поставяни минимални изисквания към кандидатите, като е посочено „съгласно ЗОП и документацията”. В документацията за участие са изискани документи за доказване на икономическо и финансовото състояние и технически възможности и квалификация на участниците, които не се съдържат в обявлението.

В обявлението за обществената поръчка не са посочени минимални изисквания към участниците в процедурата, които се съдържат в документацията на обществената поръчка. Липсата на посочени в обявлението минимални изисквания не дава възможност на участниците да се запознаят с изискванията, без да закупят документацията, което създава риск от ограничаване на потенциалния брой участници.

Определеният от възложителя критерий за оценка на офертите е „икономически най-изгодната оферта”. В методиката за оценка по показател „техническа оценка на предложението”, който включва девет параметъра²⁴⁶, е посочено, че всеки член на комисията оценява участниците по отделните параметри в интервал от 0 до 10, след като се е запознал с предложението и е проучил доколко то покрива изискванията и вижданията по отношение на целите, които си поставя обществената поръчка. Не е определено при какви условия членовете следва да присъдят определен брой точки, което предполага субективен подход при оценяване на офертите. Не са спазени изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗОП, тъй като методиката не съдържа ясни указания за оценка по един от показателите.

В работата на комисията участва и резервния член, който подписва таблиците за оценка и протокола на комисията. В протокола на комисията не е посочено отсъствие на основен член и основание за включване в състава на комисията на резервен член. С участието на резервен член в състава на комисията, без същия да замества основен член, не е спазено изискването на чл. 36, ал. 2 от ЗОП.

В резултат на проведената процедура е сключен договор с „ТехноЛогика” ЕООД от 29.04.2008 г., с предмет: извънгаранционна поддръжка на съществуващи модули на стойност 1 800 000 лв. (срок 3 години); изменения и допълнения на съществуващи модули и настройки на Orakle и Integraph (по заявки с единични цени) и разработки на нови функционалности на обща стойност 705 000 лв. (със срок 6 месеца). В чл. 7.1. от договора е определена гаранция за изпълнение в размер на 50 100 лв., която следва да бъде освободена в срок до 10 работни дни след изтичане срока на договора. Представени са две банкови гаранции от 18.04.2008 г. с общ размер 60 120 лв., в т. ч. една в размер на 16 920 лв. – валидна до 31.10.2008 г. и втора в размер на 43 200 лв. – валидна до 30.04.2011 г. Част от представената банкова гаранция не е валидна за целия период на изпълнение на договора, каквото е изискването на 7.1. от договора. След 31.10.2008 г. не са защитени в пълна степен интересите на възложителя в случай на неизпълнение на договора.²⁴⁷
3.4 В методиката за оценка на офертите в открита процедура с предмет „Избор на мобилен телефонен оператор за предоставяне на телекомуникационни услуги за нуждите на ДФЗ” по 4 обособени позиции”²⁴⁸, при изчислението на три от показателите²⁴⁹ по първа обособена позиция са използвани параметри, които се изчисляват като средноаритметична оценка от индивидуалните оценки на всеки член от комисията. Посочено е, че „всеки член на комисията дава своя оценка по посочените параметри в интервала от 0 до 10”. В резултат на определения начин на оценяване част от тези параметри, които имат конкретно стойностно или натурално изражение (цена, брой и др.) са оценявани от отделните членове на комисията с различен брой точки. В този смисъл методиката не съдържа ясни указания за оценка на част от показателите в нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗОП.²⁵⁰
3.5 Открита процедура с предмет „Доставка, инсталация и текуща поддръжка на климатици за нуждите на ДФЗ” – 3 обособени позиции²⁵¹

Определеният от възложителя критерий за оценка на офертите е „икономически най-изгодната оферта”. В методиката за оценка на офертите:

В състава на комисията е включен резервен член, който участва в оценяването на офертите и подписва протокола на комисията. В протокола на комисията не е посочено отсъствие на основен член и основание за включване в състава на комисията на резервен член. С участието на резервен член в състава на комисията, без същия да замества основен член, не са спазени изискванията на чл. 36, ал. 2 от ЗОП.²⁵²

Възложителят е използвал съкратен срок за подаване на оферти, без да са налице основанията на чл. 64, ал. 3 от ЗОП, предвид това, че в обявлението на обществената поръчка не е посочен Интернет адрес на който може да бъде намерена документацията за участие.

Определеният от възложителя критерий за оценка на офертите е „икономически най-изгодната оферта”. В методиката за оценка на офертите по всички обособени позиции от предмета на поръчката:

а) е включен показател „оценка за гаранционни условия и опит”, който съдържа подпоказатели свързани с опита на участника, които не са свързани с предмета на обществената поръчка, а са условия за допустимост на участниците;

б) по показател „техническа оценка” се допуска оценяване на предложения, които не съответстват на минималните технически изисквания за съответната позиция;

в) по показателя за техническо съответствие и показателя „предложени условия за гаранционно обслужване и опит на участника в изпълнението на подобен род поръчки”, методиката въвежда един и същ подпоказател „гаранционни условия” за оценка на предложенията, с което е допуснато двойно оценяване.²⁵⁶
3.8 В методиката за оценка на офертите при провеждане на открита процедура с предмет „Осигуряване на непрекъсваемост и резервираност на ел. захранването на сървърни помещения в ЦУ на ДФЗ”²⁵⁷са включени:

а) показател „оценка на решението” с тежест 30 на сто, който включва шест параметъра²⁵⁸, последният от които не е свързан с изпълнението на обществената поръчка, а с качествата на участника и следва да се използва на етапа на допускане на офертите. Методиката за оценка по показателя предвижда всеки член на комисията да присъди точки в интервала от 0 до 10, след като се е запознал с предложението и доколко то покрива изискванията и вижданията по отношение на функционалност, сигурност и изпълнение на изискванията. Не е конкретизирано при какви условия членовете на комисията следва да присъдят конкретен брой точки и в този смисъл методиката не съдържа ясни указания за оценка по част от показателите в нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗОП. Създадена е предпоставка за проява на субективен подход при оценяването на офертите.

б) показател „гаранционни и технически условия” с тежест 25 на сто, включващ два подпоказателя – оценка на срока на отстраняване на проблем и оценка на сервиза на фирмата. Оценката на сервиза на фирмата се изчислява на основата на броя на специалистите във фирмата, обучени и сертифицирани за инсталация и сервизиране на предлаганите системи. Този параметър също е свързан с качествата на участниците и няма отношение към предмета на обществената поръчка.²⁵⁹
3.9 Открита процедура с предмет „Предоставяне на услуга за денонощна въоръжена охрана, сигнално-охранителна система с „паник-бутон” и видеонаблюдение на сгради на ЦУ на ДФЗ в гр. София”²⁶⁰

В методиката за оценка по показател „Оценка на техническите характеристики на предлаганата техника за сигнално-охранителна система и видеонаблюдение” е посочено, че оценката по този параметър се формира като всеки член на комисията дава своя оценка в интервала от 0 до 10, след като се е запознал с предложенията. Не са определени конкретните условия за оценяване и оценката се определя от индивидуалната преценка на членовете на комисията. Методиката за оценка по този показател не съдържа ясни указания и не съответства на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗОП.

Протоколът на комисията е подписан от председателя, членовете и резервния член. В протокола на комисията не е отразено отсъствие на основен член и основание за включване в състава на комисията на резервния член.

Процедурата за провеждане на обществената поръчка не е стартирала своевременно, а след като сключеният договор за охрана от 13.12.2006 г. вече е изтекъл. Това е довело до липса на действащ договор за периода от 14.12.2008 г. до 30.03.2008г. От 01.01.2008 г. до 30.03.2008 г. са изплатени разходи в размер на 15 300 лв. без ДДС, като посоченото във фактурите основание е „съгласно договор за охрана”. В изпратената информация до АОП за изпълнението на договора за предходната обществена поръчка е посочено, че изпълнителят продължава да извършва услугата до сключването на нов договор охрана.

Съгласно разпоредбата на чл. 43, ал. 1 от ЗОП, страните по договор за обществена поръчка не могат да го изменят. В случая, въпреки липсата на сключен писмен анекс е налице съгласие на възложителя за изменение на първоначално договорените срок и стойност по договора, което е нарушение на цитираната норма.²⁶¹
3.10

…..............................................................................................

…..............................

Определеният от възложителя критерий за оценка на офертите е „икономически най-изгодна оферта”. В методиката за оценка на офертите:

В работата на комисията участие вземат и резервните членове, които са участвали при класиране на кандидатите и са подписали протокола на комисията. В протокола на комисията не е посочено отсъствие на основен член и основание за включване в състава на комисията и на резервните членове. С участието на резервен член в състава на комисията, без същия да замества основен член, не е спазено изискването на чл. 36, ал. 2 от ЗОП.

Предвид липсата на ясни и точни правила за оценка по някой от показателите, едновременното участие на основни и резервни членове в работата на комисиите създава предпоставки за промяна в резултатите от оценката и класирането на участниците в процедурата.²⁶⁵